Po niedawnym wyroku Sądu UE nakazującym Komisji Europejskiej zweryfikować obawy skarżącego o zagrożenie jego praw gdyby jego skargę na państwowego dominanta miał zbadać Prezes UOKiK, mogło powstać wrażenie, że Komisja sprawuje specjalny nadzór nad krajowymi organami antymonopolowymi. Orzecznictwo wskazuje jednak, że jest to stanowisko na wyrost.
Wprowadzenie
Ochrona rynku unijnego przed praktykami ograniczającymi konkurencję to wspólne zadanie Komisji Europejskiej (Komisja) i krajowych organów ochrony konkurencji (NCA, National Competition Authorities), takich jak Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes UOKiK). Wszystkie te organy tworzące Europejską Sieć Konkurencji (ECN, European Competition Network) egzekwują traktatowe przepisy antymonopolowe (art. 101 i 102 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, TFUE) na zasadzie kompetencji równoległych, w oparciu o bliską współpracę w duchu wzajemnego zaufania i lojalności. I choć zasadniczo Komisji przypisywana jest rola super-organu do spraw o znaczeniu dla całej Unii, a od urzędów narodowych oczekuje się pilnowania krajowych monopolistów i kartelistów, to ich role często się zmieniają. Komisja może podjąć się sprawy dotyczącej terytorium jednego państwa[1], a NCA zajmują się np. kartelami o szerokim zasięgu[2].
Obowiązujące regulacje prawne mają natomiast zapobiegać prowadzeniu postępowań w tych samych sprawach równocześnie przez Komisję i NCA. Sposoby rozwiązywania sporów kompetencyjnych między organami skodyfikowano w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1/2003 z 16.12.2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu[3] (Rozp. 1/2003) i komunikacie Komisji w sprawie współpracy w ramach sieci organów ochrony konkurencji[4]. Organ może m.in. zawiesić lub zamknąć postępowanie w sprawie, którą zajmuje się inny organ krajowy[5].
Równoległe kompetencje członków ECN stwarzają poszkodowanym możliwość wyboru, do kogo się zwrócić ze skargą w sprawie doskwierających im naruszeń prawa konkurencji. Czy jednak istniejący system daje skarżącemu gwarancję, że któryś z organów na pewno się daną sprawą zajmie? Albo, czy Komisja – ECN-owski primus inter pares – może być przymuszona do rozpoznania określonej sprawy, jeżeli skarżący uważa, że byłby narażony na ryzyko naruszenia jego praw, gdyby sprawę miał zbadać NCA? Odpowiedzi na te pytania można poszukiwać w najnowszych orzeczeniach Sądu UE: wyroku z 9.02.2022 r. w sprawie T-791/19 Sped-Pro S.A. przeciwko Komisji[6] (sprawa Sped-Pro) i postanowieniu z 17.01.2022 r. w sprawie T 743/20 Car-Master 2 sp. z o.o. sp.k. przeciwko Komisji[7] (sprawa Car-Master).
Sprawa Sped-Pro
Szeroko już komentowany wyrok zapadł w sprawie polskiej spółki o tej nazwie, która domagała się od Komisji działań przeciwko kontrolowanej przez państwo polskie spółce PKP Cargo. Do Sądu UE zaskarżona została decyzja Komisji, która odrzuciła skargę Sped-Pro po uznaniu, że brak jest dostatecznych podstaw do podjęcia działań[8].
W rzeczywistości Sąd UE w większości odrzucił zarzuty wobec decyzji Komisji. Nie zgodził się m.in., by Komisja naruszyła zasadę rozsądnego terminu rozpatrzenia skargi, ani też, że oparła decyzję na błędnej ocenie interesu UE pozbawiając art. 102 TFUE skuteczności. Sąd zgodził się z Komisją, że z uwagi na charakter sprawy dotykającej głównie rynku polskiego, to organ krajowy (Prezes UOKiK) byłby bardziej właściwy do rozpatrzenia skargi (a co istotne, Sped-Pro wprawdzie złożyła do Prezesa UOKiK skargę na PKP Cargo, ale długo po odrzuceniu jej skargi przez Komisję; Prezes UOKiK zresztą również odmówił zajęcia się sprawą)[9].
Natomiast Sąd UE pochylił się nad argumentami opartymi na zarzucie istnienia w Polsce systemowych, ogólnych nieprawidłowości dotyczących poszanowania państwa prawnego. Sped-Pro zmierzała do wykazania, że istniało rzeczywiste ryzyko, iż jej prawa jako składającej skargę nie będą chronione w sposób zadowalający na poziomie krajowym[10].
Sąd UE przypomniał, że stosunki między Komisją a NCA i krajowymi sądami w systemie równoległych kompetencji stosowania unijnych reguł konkurencji opierają się na zasadach wzajemnego uznawania, wzajemnego zaufania i lojalnej współpracy[11] oraz niezależności i bezstronności NCA[12]. Kreuje to po stronie każdego z tych organów i sądów zobowiązanie (poza wyjątkowymi sytuacjami) uznawania, że każdy z pozostałych działa w poszanowaniu wymienionych zasad, a zwłaszcza uznanych praw podstawowych[13]. A zatem w sprawach, w których zasadniczo będą kompetentne organy krajowe (np. dotyczących tylko terytorium tego państwa), Komisja może odrzucić skargę. Jednak w przypadku obaw, że prawa składającego skargę nie będą odpowiednio chronione przez organy krajowe, Sąd UE nakazuje Komisji upewnić się przed odrzuceniem skargi, czy istnieją „systemowe lub ogólne nieprawidłowości mogące zagrozić niezależności” danego NCA w praktyce mogące kreować zagrożenie dla praw skarżącego, gdyby skargę rozpatrywał ten NCA[14]. Na ustalenie organu najbardziej właściwego do rozpatrzenia danej skargi może więc wpływać stan przestrzegania wymogów państwa prawnego[15]. Jeśli więc wnoszący skargę przedstawi poszlaki o istnieniu „poważnych i sprawdzonych podstaw, by uznać”, że rozpatrywanie danej sprawy przez organ krajowy stanowiłoby realną groźbę naruszenia jego praw, Komisja powinna to ocenić, uwzględniając specyficzny kontekst danej sprawy i okoliczności po stronie tego konkretnego skarżącego[16].
To rozumowanie Sąd UE odniósł do okoliczności sprawy Sped-Pro[17]. Według sądu skarżąca przedstawiła poszlaki realnego zagrożenia naruszenia jej praw, gdyby sprawa trafiła do organu krajowego. Za takowe sąd uznał przywołane przez Sped-Pro okoliczności dotyczące:
- szczególnej pozycji PKP Cargo, w tym sprawowaną nad nią kontrolę państwa i powiązania z władzą publiczną (spółka matka PKP Cargo to jeden z fundatorów PFN, fundacji zaangażowanej w promowanie celów ważnych dla władz) a także realne zaangażowanie władz państwowych w ochronę tej spółki (ma o tym świadczyć złożony w 2007 r. przez Prokuratora Generalnego sprzeciw od decyzji Prezesa UOKiK stwierdzającej nadużycie pozycji dominującej przez PKP Cargo);
- braku pełnej niezależności Prezesa UOKiK, co wywiedziono z instytucjonalnego usytuowania organu (powoływany i odwoływany przez premiera, brak kadencyjności, możliwość odwołania bez podania przyczyny) i faktów (od 2014 r. Prezes UOKiK był kilkakrotnie odwoływany),
- „pobłażliwej polityki” Prezesa UOKiK wobec PKP Cargo (nakładanie „łagodnych” oraz „nieodstraszających i nieskutecznych” kar, a po 2015 r. odmawianie podjęcia jakichkolwiek czynności w stosunku do PKP Cargo),
- braku niezawisłości sądów krajowych właściwych w dziedzinie prawa konkurencji.
Te okoliczności rodziły, zdaniem skarżącej, ryzyko pobłażliwości lub stronniczości Prezesa UOKiK[18]. Wymagały zatem – zdaniem Sądu UE – dokładnego zbadania przez Komisję, która tymczasem ograniczyła się do zwięzłego uzasadnienia odmowy. Nie pozwoliło to skarżącej poznać – w omawianym tu zakresie – powodów odrzucenia skargi[19]. Dlatego Sąd UE stwierdził nieważność decyzji Komisji[20].
Sprawa Car-Master
Zagadnienia ustalenia najbardziej właściwego organu ochrony konkurencji do rozpatrzenia skargi dotyczyło też drugie z tegorocznych orzeczeń Sądu UE w sprawie ochrony konkurencji w Polsce. Zarówno jednak okoliczności sprawy Car-Master, o której tu mowa, jak i rozstrzygnięcie Sądu UE, były odmienne niż w sprawie wcześniej omówionej. Skarżąca, będąca dealerem pojazdów samochodowych, domagała się od Komisji rozpoznania jej skargi na domniemane naruszenie przez spółkę Toyota Motor Poland zakazu porozumień ograniczających konkurencję. Spółka zaskarżyła do Sądu UE decyzję Komisji o odrzuceniu jej skargi z uwagi na to, że wcześniej tę samą sprawę (również na wniosek Car-Master) rozpatrzył już Prezes UOKiK uznając brak podstaw do podjęcia działań przeciwko Toyota Motor Poland[21].
Według Car-Master odrzucenie jej skargi przez Komisję świadczyło o błędnej interpretacji i niewłaściwym zastosowaniu art. 13 ust. 2 Rozp. 1/2003, a także o naruszeniu zasady dobrej administracji. Sąd UE stwierdził jednak, że Komisja prawidłowo zinterpretowała ww. przepis Rozp. 1/2003. Literalnie uprawnia on NCA lub Komisję do odrzucenia wniosku w sprawie naruszenia art. 101 lub 102 TFUE, jeśli sprawa tej samej praktyki była już rozpatrywana przez inny organ ochrony konkurencji[22], niezależnie od tego z jakim skutkiem[23] (np. czy postawiono zarzuty). I choć Komisja powinna upewnić się, czy organ rzeczywiście zbadał dane praktyki[24], to nie ma oceniać „zasadności metody przyjętej przez ten organ ochrony konkurencji lub wydanej przez niego decyzji ani do zbadania, czy ów organ dopuścił się błędów materialnych w analizie”[25].
Z tych względów Sąd UE uznał, że Komisja miała prawo odrzucić skargę Car-Master[26], skoro wcześniej sprawę rozpatrzył już co do istoty Prezes UOKiK i ocenił, że nie doszło do naruszenia[27]. Sąd podkreślił, że Rozp. 1/2003 cechuje w tym względzie elastyczność. Komisja nie ma obowiązku podjęcia sprawy, którą NCA odrzucił, choćby to nastąpiło bez podjęcia wszelkich starań niezbędnych, aby merytorycznie rozpoznać sprawę[28], w tym nawet z uwagi na ocenę priorytetów[29]. Jak wyczytać można w motywie 18 preambuły Rozp. 1/2003, uprawnienie NCA do zawieszania lub umarzania postępowań nie powinno „ograniczać uprawnienia Komisji do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na brak interesu wspólnotowego”. W efekcie Sąd UE dopuścił nawet sytuację, gdy danej sprawy nie podejmie żaden organ – z uwagi na to, że uznają ją za niemieszczącą się wśród priorytetów[30].
Sąd UE oddalił także zarzut naruszenia przez Komisję zasady dobrej administracji[31]. Skarżąca spółka argumentowała, że odstępując od zbadania sprawy Komisja pozbawiła ją chronionej na podstawie art. 41 ust. 1 unijnej Karty Praw Podstawowych możliwości dochodzenia swoich praw, skoro żaden organ jej nie rozpatrzy[32]. Według spółki naruszeniem ciążącego na Komisji na mocy art. 105 ust. 1 TFUE obowiązku czuwania nad stosowaniem zasad ustanowionych w art. 101 i 102 TFUE było pozostawienie przez Komisji niewyjaśnionego ewentualnego przypadku naruszenia reguł konkurencji po odrzuceniu skargi przez Prezesa UOKiK[33]. Sąd przyznał wprawdzie, że tam gdzie – jak w sprawach ochrony konkurencji – instytucjom UE przysługują szerokie uprawnienia dyskrecjonalne, szczególnego znaczenia nabierają gwarancje prawne, w tym obowiązek starannego i bezstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności danego przypadku przez właściwą instytucję[34]. Zarazem jednak uznał, że Komisja żadnego błędu nie popełniła. Była bowiem przez Rozp. 1/2003 upoważniona do odrzucenia skargi wcześniej rozpoznanej przez właściwy NCA, bez oceny zasadności argumentów i metod oceny sprawy przez NCA[35]. Sąd przypomniał, że tylko do sądów krajowych należy kontrola decyzji NCA[36], a rolą Komisji nie jest naprawianie niedostatków ochrony sądowej na szczeblu krajowym przez podejmowanie spraw rozpoznanych przez NCA nie po myśli skarżącego[37]. Jak stwierdził sąd „nie można wymagać od Komisji, aby zastępowała ona sądy krajowe”[38], gdyż nie jest „organem odwoławczym w systemie ochrony konkurencji na poziomie Unii”[39].
Komentarz
Omówienie orzeczeń Sądu UE w sprawach Sped-Pro oraz Car-Master miało na celu odpowiedź na zadane w tytule tego tekstu pytanie o rolę Komisji w relacjach z krajowym organem konkurencji. Czy zatem Komisja jest nadzorcą Prezesa UOKiK i innych NCA? Nie, Komisja nie jest w stosunku do nich ani organem nadzorczym, ani odwoławczym. Nie kontroluje ich merytorycznych decyzji, również co do podjęcia lub niepodjęcia się rozpatrywania określonej zgłoszonej im sprawy. W sprawie Sped-Pro podkreślono też wyraźnie, że zasadniczo nie można również wymagać od Komisji rozpatrzenia sprawy jeszcze przez żaden NCA nie rozpoznanej, jeżeli według Komisji to NCA byłby bardziej właściwy, np. z powodu umiejscowienia skarżonej praktyki tylko na terytorium danego kraju.
Powyższe zasady nie są optymalne z perspektywy skarżącego starającego się zainteresować organy antymonopolowe sprawą zagrażającą – jego zdaniem – konkurencji. Miały zapewnić organom zrzeszonym w Europejskiej Sieci Konkurencji odpowiednią elastyczność, a w praktyce mogą prowadzić do tego, że dana sprawa w ogóle nie zostanie podjęta i szczegółowo oceniona przez żaden organ antymonopolowy. I to nie ze względów merytorycznych tylko np. dlatego, że zarówno Komisja jak i właściwy NCA uznają, że szczegółowe zajmowanie się daną sprawą nie leży wśród ich priorytetów. W świetle omówionych przykładów wystarczy, że już NCA oceni daną sprawę jako niepriorytetową (o ile ma prawo na tej podstawie odrzucać skargi) i na tej podstawie także Komisja, wyposażona w art. 13 ust. 2 Rozp. 1/2003, może ją odrzucić nie wgłębiając się w meritum. Istniejący system nie daje więc skarżącemu gwarancji, że którykolwiek z organów na pewno daną sprawę szczegółowo rozpozna.
Tych zasad nie unieważnia również wyrok Sądu UE w sprawie Sped-Pro, choć do pewnego stopnia zmienia on sposób ich stosowania. Obecnie, gdy skarga na domniemane naruszenie konkurencji kierowana jest akurat do Komisji z uwagi na obawę o brak niezależności i bezstronności NCA przy rozpatrywaniu tej skargi, Komisja zanim odrzuci skargę ma upewnić się czy zagrożenie dla praw skarżącego rzeczywiście istnieje.
Co jednak również istotne, ten wyrok choć dotyczył Prezesa UOKiK, nie rozstrzyga merytorycznie o zarzutach skarżącej wobec niego, ani tym bardziej nie wprowadza żadnego automatyzmu w ocenie przez Komisję trafiających do niej teraz spraw z obszaru właściwości polskiego NCA. Wciąż przed nami jest ocena, jakiej Sąd UE wymaga od teraz od Komisji, w sprawie postawionych UOKiK-owi zarzutów braku bezstronności. Jednak nawet gdyby się one potwierdziły, niekoniecznie przełożą się na inne sprawy. Sąd nakazał Komisji uwzględniać specyficzny kontekst sprawy, a ten w sprawie Sped-Pro był rzeczywiście szczególny: skarżonym był państwowy dominant kolejowy, w którego sprawie wcześniej władze państwowe interweniowały. W innych sprawach antymonopolowych (w szczególności nie dotyczących strategicznych, państwowych spółek) nie wystąpią takie okoliczności. Nie będzie więc przeciwskazań, aby sprawę rozpatrywał Prezes UOKiK.
Przypisy
[1] Np. decyzja Komisji z 22.06.2011 r. w sprawie COMP/39.525 Telekomunikacja Polska, w której stwierdzono naruszenie art. 102 TFUE przez odmowę udzielenia dostępu do hurtowych produktów szerokopasmowych na terytorium Polski.
[2] W sprawę jednego międzynarodowego kartelu może być zaangażowanych wiele NCA, z których każdy wyda odrębną decyzję oceniającą zachowanie przedsiębiorców z uwagi na antykonkurencyjny cel lub skutek na terytorium danego państwa członkowskiego. Por. wyrok TS z 22.03.2022 r. w sprawie C-151/20 Bundeswettbewerbsbehörde przeciwko Nordzucker AG i inni.
[3] Dz.Urz. UE L 1, 04/01/2003, s. 1.
[4] Dz.Urz. UE C 101, 27/04/2004, s. 43.
[5] Art. 13 Rozp. 1/2003.
[6] ECLI:EU:T:2022:67.
[7] ECLI:EU:T:2022:33.
[8] Art. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 773/2004 z 7.04.2004 r. odnoszącego się do prowadzenia przez Komisję postępowań zgodnie z art. 81 i art. 82 Traktatu (Dz.Urz. UE, L 123, 27.4.2004, s. 18-24).
[9] Pkt 18-69 wyroku.
[10] Pkt 70 wyroku.
[11] Pkt 84-88 wyroku.
[12] Pkt 86 wyroku. Przesądza to wyraźnie Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1 z 11.12.2018 r. mającej na celu nadanie organom ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnień w celu skuteczniejszego egzekwowania prawa i zapewnienia należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego (Dz.U. 2019, L 11, s. 3).
[13] Pkt 88 wyrok.
[14] Pkt 89-90 wyroku.
[15] Pkt 92 wyroku. Sąd UE upewnił Komisję o możliwości zastosowania w drodze analogii wyroku TS z 25.07.2018 r. w sprawie C-216/18 PPU LM.
[16] Pkt 97 wyroku.
[17] Pkt 98-102 wyroku.
[18] Pkt 102 wyroku.
[19] Pkt 104-105 wyroku.
[20] Pkt 106 wyroku.
[21] Art. 13 ust. 2 Rozp. nr 1/2003.
[22] Pkt 31 postanowienia.
[23] Pkt 32 postanowienia. Podobnie, wyrok Sądu z 21.01.2015 r. w sprawie T 355/13 easyJet Airline, pkt 26.
[24] Pkt 34-35 postanowienia.
[25] Pkt 40 postanowienia.
[26] Pkt 42 postanowienia.
[27] Pkt 44 postanowienia.
[28] Pkt 48-49 postanowienia.
[29] Pkt 51 postanowienia.
[30] Pkt 54 postanowienia. Tak też: wyrok Sądu UE z 21.01.2015 r. w sprawie T-355/13 easyJet Airline, pkt 28.
[31] Pkt 74 postanowienia.
[32] Pkt 58-59 postanowienia.
[33] Pkt 62 postanowienia.
[34] Pkt 66 postanowienia. Zob.: wyrok Sądu UE z 9.12.2014 r. w sprawach połączonych T-472/09 i T-55/10 SP/Komisja, pkt 186.
[35] Pkt 68 postanowienia. Zob.: wyrok Sądu UE z 17.12.2014 r. w sprawie T-201/11 Si.mobil/Komisja, pkt 49; wyrok Sądu UE z 21.01.2015 r. w sprawie T-355/13 easyJet Airline/Komisja, pkt 37; wyrok Sądu UE z 12.03.2020 r. w sprawie T-531/18 LL-Carpenter/Komisja, pkt 52.
[36] Pkt 70 postanowienia.
[37] Pkt 71 postanowienia. Zob.: wyrok TS z 20.09.2018 r. w sprawie C-373/17 P Agria Polska i in./Komisja, pkt 87.
[38] Pkt 73 postanowienia.
[39] Pkt 72 postanowienia. Zob. wyrok Sądu UE z 30.09.2016 r. w sprawie T-70/15 Trajektna luka Split/Komisja, pkt 34.
+48 22 428 12 80
office@hansberrytomkiel.com
www.linkedin.com/company/hansberry-tomkiel-sp-k