Trzy lata po ogłoszeniu poprzednich wyjaśnień w sprawie kar pieniężnych nakładanych na przedsiębiorców za praktyki ograniczające konkurencję, Prezes UOKiK zastąpił je nowym dokumentem. Aktualizacja stosowanych przez Prezesa UOKiK reguł wymierzania kar pieniężnych była niezbędna po zmianach wynikłych z implementacji dyrektywy ECN+. Niestety omawiany dokument, choć część ważnych kwestii rozstrzyga lub doprecyzowuje, zarazem zmniejsza transparentność działania UOKiK w stosunku do poprzednich Wyjaśnień.

Wstęp

Ustawową podstawą nakładania przez Prezesa UOKiK kar pieniężnych na przedsiębiorców za stosowanie praktyk ograniczających konkurencję (zawieranie porozumień ograniczających konkurencję oraz nadużywanie pozycji dominującej) jest art. 106 ustawy z 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów[1] (dalej: Ustawa). Wprowadza on jako podstawowy maksymalny pułap kar pieniężnych w wysokości 10% obrotu karanego przedsiębiorcy w roku poprzedzającym nałożenie kary[2] i odrębne zasady w przypadku, gdy przedsiębiorca osiąga niski obrót lub go nie osiąga w okresie poprzedzającym nałożenie kary[3]. Poza tym w ramach implementacji dyrektywy ECN+[4] przyjęto regułę ustalania pułapu maksymalnego kary z uwzględnieniem obrotu przedsiębiorców wywierających decydujący wpływ na przedsiębiorcę bezpośrednio uczestniczącego w naruszeniu[5] oraz zasady nakładania łącznej kary pieniężnej na takich przedsiębiorców[6]. Do nowszych rozwiązań prawnych dotyczących kar zaliczają się też szczególne rozwiązania dotyczące związków przedsiębiorców (przewidziano podstawę do nakładania na nie kary do 10% sumy obrotów ich członków[7]). Zmiany w zakresie karania wprowadzone do Ustawy w 2023 r. dotyczą też rozszerzenia odpowiedzialności menedżerów na osoby zarządzające u przedsiębiorców wywierających decydujący wpływ na przedsiębiorcę bezpośrednio uczestniczącego w naruszeniu[8]. Ustawowe przesłanki ustalania kar w konkretnych przypadkach wskazuje art. 111 Ustawy.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są wyjaśnienia Prezesa UOKiK w sprawie metod ustalania wysokości kar pieniężnych nakładanych na przedsiębiorców za naruszenie zakazu praktyk ograniczających konkurencję. Gdy Prezes UOKiK ogłosił pierwsze tego typu urzędowe wskazówki, przepisy Ustawy nie przewidywały szczegółowych przesłanek miarkowania wysokości kary[9]. Przepisy obecnej ustawy antymonopolowej są już bogatsze pod tym względem[10], lecz nie rozstrzygają wielu szczegółowych kwestii. Stąd potrzeba i uzasadnienie urzędowych wyjaśnień UOKiK. Wprawdzie nie są podstawą prawną nakładanych kar pieniężnych (tylko tzw. aktami prawa miękkiego, soft law)[11] i, precyzują jednak szczegółowe reguły, jakimi Prezes UOKiK kieruje się wymierzając karę. Pozwalają przedsiębiorcy zorientować się jak jest oceniana waga naruszenia prawa przez stosowanie określonych praktyk biznesowych i jak są „wyceniane” te praktyki na potrzeby nałożenia kary, a także poznać okoliczności uznawane za obniżające lub podwyższające wysokość kary.

Najnowsze Wyjaśnienia Prezes UOKiK ogłosił 9.04.2024 r.[12], zastępując nimi Wyjaśnienia opublikowane w kwietniu 2021 r.[13]  Będą one stosowane do spraw, w których postępowanie antymonopolowe wszczęto po 1 stycznia 2024 r.[14]

Wymierzanie kar i odpowiedzialność spółek matek

W Wyjaśnieniach zasadniczo zachowano znany z Wyjaśnień z 2021 r. sposób wieloetapowego obliczania wysokości kary pieniężnej, w którym ustalana na początku kwota wyjściowa jest poddawana modyfikacjom z uwagi na czynniki związane z charakterem antykonkurencyjnej praktyki przedsiębiorcy, jej wpływem na konkurencję, oraz okoliczności leżące po stronie przedsiębiorcy.

Jedną z istotniejszych zmian w stosunku do poprzednich Wyjaśnień jest określenie zasad obowiązujących, gdy stroną postępowania antymonopolowego jest zarówno przedsiębiorca, który wywierał decydujący wpływ jak i przedsiębiorca temu wpływowi poddany[15] (spółka matka i jej spółka zależna). W Wyjaśnieniach przewidziano, że:

• zasadą będzie wymierzanie takim powiązanym przedsiębiorcom łącznej kary[16], w oparciu o przesłanki wymiaru kary przeanalizowane dla nich łącznie (chyba że kontekst sprawy da podstawę by nałożyć odrębne kary na każdego z tych przedsiębiorców)[17];
• jeżeli jednak przedsiębiorca, który wywierał decydujący wpływ na spółkę zależną – bezpośredniego uczestnika naruszenia, sam nie jest bezpośrednim uczestnikiem naruszenia, kwota wyjściowa, od której zaczyna się obliczanie wysokości kary w każdej konkretnej sprawie, nie obejmuje jego obrotu[18]. Prezes UOKiK posłużył się w treści Wyjaśnień pięcioma praktycznymi przykładami do zobrazowania jak opisana zasada wygląda w różnych stanach faktycznych[19].

Poza tym zadeklarowano zachowanie zasady nakładania jednej kary w przypadku naruszenia równocześnie zarówno polskich jak i unijnych reguł konkurencji[20] oraz niepodwyższenia kary przy większej liczbie kwalifikacji prawnych[21]. Zarazem jednak zastrzeżono, że „jeżeli kontekst danej sprawy będzie stwarzał podstawy do nałożenia odrębnych kar pieniężnych, to Prezes Urzędu poinformuje o tym strony przed wydaniem decyzji”. Tym samym Prezes UOKiK zastrzegł sobie możliwość nałożenia w jednej sprawie na tego samego przedsiębiorcę kilka kar pieniężnych przy większej liczbie kwalifikacji prawnych. Należy żałować, że w tej ostatniej kwestii nie otrzymaliśmy żadnych dodatkowych wskazówek. Można tylko domyślać się, że przywołane zastrzeżenie odnosi się do praktyki Prezesa UOKiK nakładania w jednej sprawie (w jednej decyzji) kilku kar na ten sam podmiot za tzw. naruszenia kompleksowe, czyli np. wynikające z kilku różnych praktyk przedsiębiorcy lub dotyczące wielu produktów[22].

Etap pierwszy, czyli kwota wyjściowa i bazowa

W omawianych Wyjaśnieniach opisano kolejne kroki podejmowane przez Prezesa UOKiK w celu ustalenia wysokości kary pieniężnej w konkretnej sprawie, dzieląc je na kilka etapów. Pierwszy etap polega na ustaleniu kwoty wyjściowej[23], mogącej stanowić między 0,01% a 3% obrotu bezpośrednich uczestników naruszenia. Kwota wyjściowa najbliższa górnej granicy tego przedziału przewidziana jest dla najbardziej poważnych naruszeń[24] – do których zaliczono naruszenia związane z kontaktami między konkurentami i praktyki wykluczające dominantów rynkowych[25]. O konkretnej wartości kwoty wyjściowej zadecydują ostatecznie takie czynniki jak: a) charakterystyka produktu oraz jego odbiorców; b) charakterystyka rynku; c) skutki rynkowe naruszenia; d) istotny stopień zorganizowania naruszenia; e) nieodwracalność lub trudną odwracalność skutków naruszenia[26].

Choć także w poprzednich Wyjaśnieniach początkiem procesu obliczania kary było ustalenie kwoty z  przedziału 0,01% – 3% obrotu karanego przedsiębiorcy, to jednak doszło tu do zmiany na gorsze, zmniejszającej przejrzystość Wyjaśnień. Tą zmianą na gorsze w stosunku do poprzednich Wyjaśnień jest rezygnacja z wyodrębnienia trzech kategorii praktyk (bardzo poważnych, poważnych i pozostałych), którym były przyporządkowane odrębne widełki obrotu (odpowiednio: między 1% a 3%, od 0,2% do poniżej 1% oraz od 0,01% do poniżej 0,2%), tworząc też przykładowe katalogi naruszeń odrębnie dla każdej z kategorii[27]. Na gruncie Wyjaśnień z 2024 r. wiadomo tylko, że do „najwyższej wycenianych” kategorii naruszeń Prezes UOKiK zaliczył naruszenia związane z kontaktami między konkurentami i praktyki wykluczające dominantów rynkowych[28]. To zmiana istotnie zmniejszająca przejrzystość Wyjaśnień.

Do tego samego etapu zaliczono ustalenie kwoty bazowej[29]. Jest ona wyznaczana poprzez modyfikację (podwyższenie lub obniżenie) kwoty wyjściowej o max. 75% z uwagi na marginalny charakter antykonkurencyjnej praktyki w skali całej działalności (obrotu) przedsiębiorcy (ta okoliczność będzie najpewniej obniżającą kwotę), a także wymogi prewencji wobec tajnych karteli, większe oddziaływanie praktyki z uwagi na łączny potencjał naruszyciela i spółki go kontrolujące[30] oraz uprzednie naruszenie przepisów ustawy[31] (zakładać można, że te okoliczności podwyższą kwotę).

Etap drugi, czyli długotrwałość

Na drugim etapie obliczania wysokości kary uwzględniana jest długotrwałość naruszenia. Zastosowano rozwiązanie analogiczne jak w Wyjaśnieniach z 2021 r. Każdy kolejny rok stosowania antykonkurencyjnej praktyki znajduje odzwierciedlenie w wysokości kary, powodując multiplikację kwoty ustalonej na wcześniejszym etapie (jest mnożona przez liczbę pełnych lat uczestnictwa w naruszeniu, przy czym ostatni rok naruszenia, jeżeli jest niepełny, lecz dłuższy niż 6 miesięcy, powiększa mnożnik o 0,5[32]).

Etap trzeci, czyli okoliczności łagodzące i obciążające

Analogicznie jak w poprzednich Wyjaśnieniach, kolejny etap polega na ustalaniu okoliczności łagodzących i obciążających[33]. Zbieżne są także same katalogi tych okoliczności oraz charakter tych katalogów (otwarty w przypadku okoliczności łagodzących[34], zamknięty w przypadku okoliczności obciążających[35]). Natomiast sam wpływ wymienionych okoliczności na wysokość kary uległ istotnemu zmniejszeniu. Mogą one bowiem spowodować obniżenie lub podwyższenie kary tylko o najwyżej 25%. Tymczasem Wyjaśnienia z 2021 r. przewidywały, że okoliczności łagodzące i obciążające wzięte pod uwagę łącznie mogły zmienić (zwiększyć lub zmniejszyć) wysokość kary pieniężnej ustalonej na wcześniejszym etapie o 50%, zaś jeszcze wcześniejsze Wyjaśnienia z 2016 r. przewidywały wpływ tych okoliczności o 80%. Oznacza to systematyczną redukcję znaczenia okoliczności łagodzących i obciążających na wymiar kary.

Etap czwarty, czyli maksymalna wysokość kary

Zasadą wynikającą wprost z przepisów ustawowych jest to, że nałożona na przedsiębiorcę kara nie może przekraczać 10% obrotu[36] (z zastrzeżeniem szczególnych zasad dot. przedsiębiorców, którzy nie osiągnęli obrotu w okresie 3 lat przed rokiem wymierzenia kary oraz związków przedsiębiorców[37], których naruszenie jest związane z działalnością ich członków[38]). Celem tego etapu jest zbadanie, czy ustawowe limity nie zostały przekroczone po ustaleniach zakończonych na etapie trzecim. Jeśli tak się stanie, kara jest obniżana do tego poziomu maksymalnego[39]. W Wyjaśnieniach sprecyzowano, że kwota będąca wynikiem ustaleń na tym etapie podlega zaokrągleniu do pełnych tysięcy złotych w dół[40].

Etap opcjonalny, czyli niwelowanie rażącej nieadekwatności kary

W nowych Wyjaśnieniach zmodyfikowano (przewidzianą również poprzednio) możliwość nadzwyczajnej zmiany kary ustalonej na wcześniejszych etapach. O ile w Wyjaśnieniach z 2021r. kryterium zastosowania tego etapu było zapobieżenie wymierzenia kary zbyt niskiej dla spełnienia swoich celów, w szczególności „w rażącej dysproporcji do całkowitego obrotu przedsiębiorcy lub skali jego działalności”[41], w obecnych Wyjaśnieniach oceniane ma być to, „czy wskazana wcześniej kwota odpowiada karze, co do której można uznać, że będzie miała charakter odstraszający”[42]. Wnosić można, że chodzi tu przede wszystkim o zagwarantowanie Prezesowi UOKiK możliwości podwyższania kar (omawianą regułę zilustrowano przykładem przedsiębiorcy osiągającego w roku poprzedzającym nałożenie kary niski obrót, który jednak w świetle okoliczności sprawy może mieć rzeczywiście większy potencjał gospodarczy[43]). Zarazem zastrzeżono, że z tego etapu Prezes UOKiK będzie korzystać tylko w wyjątkowych sytuacjach[44].

Zakończenie

Wydanie przez Prezesa UOKiK nowych Wyjaśnień w sprawie karania było niezbędne wobec zmian wprowadzonych do Ustawy wskutek implementacji Dyrektywy ECN+. To ważne, że szczegółowe reguły wymierzania kar np. w przypadku postępowań prowadzonych przeciwko spółkom-matkom nie będą kształtowały się w trakcie tych postępowań, tylko są już teraz znane przedsiębiorcom.

Jako rozsądne można ocenić niektóre nowe rozwiązania, np. uwzględnianie obrotu spółki matki w kwocie wyjściowej tylko w przypadku bezpośredniego udziału tej spółki w naruszeniu. Natomiast za mocno kontrowersyjny należy uznać dalsze zmniejszanie transparentności polityki karania, którego przejawem jest rezygnacja z podziału na naruszenia bardzo poważne, poważne i pozostałe, jako podstawy ustalenia kwoty wyjściowej. Daje to swobodę określenia kwoty wyjściowej w przedziale od 0,01% do 3% relewantnego obrotu, wedle uznania Prezesa UOKiK. Poza tym niezrozumiałe jest kolejne już ograniczenie wpływu okoliczności obciążających i łagodzących na wymiar kary (od 2016 r. ich wpływ na wymiar kary ustalonej na wcześniejszych etapach zmniejszył się z 80% do 25%). Z kolei ostatni (opcjonalny) etap ustalania wymiaru kary, choć deklaratywnie ma niwelować kary rażąco nieadekwatne, bez wątpienia przede wszystkim zagwarantuje Prezesowi UOKiK możliwość podwyższania kar, skoro przesłanką jego zastosowania jest zapewnienie, aby kara „miała charakter odstraszający”[45]. W konsekwencji wydaje się, że generalnie w nowych Wyjaśnieniach przedsiębiorca znajdzie mniej argumentów za obniżeniem kary, podczas gdy Prezes UOKiK więcej podstaw do podwyższania wysokości kary.

---

Przypisy

[1] Tekst jedn. Dz.U. z 2024, poz. 594.

[2] Art. 106 ust. 1 pkt 1 i 2 Ustawy.

[3] Art. 106 ust. 5 i 6 Ustawy.

[4] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1 z 11.12.2018 r. mająca na celu nadanie organom ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnień w celu skuteczniejszego egzekwowania prawa i zapewnienia należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego (Dz. Urz. UE L 11, 14.01.2019, s. 3-33). Implementująca ją nowelizacja Ustawy weszła w życie 20.05.2023 r.

[5] Art. 106 ust. 3a Ustawy.

[6] Art. 106c Ustawy.

[7] Art. 106 ust. 1a Ustawy.

[8] Art. 6b ust. 4 Ustawy.

[9] Art. 111 Ustawy w pierwotnym brzmieniu stanowił jedynie, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych należy uwzględnić „w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów ustawy”.

[10] Ten sam art. 111 Ustawy w obecnym brzmieniu w rozbudowany sposób, odrębnie dla różnych sytuacji, wyszczególnia okoliczności mające wpływ na karę, w tym także okoliczności obciążające i łagodzące.

[11] Na temat różnych aspektów zastosowania soft law w prawie konkurencji, zob. np. teksty w: internetowy Kwartalnik Antymonopolowy i Regulacyjny nr 5(9) z 2020 r., https://ikar.wz.uw.edu.pl/archiwum/17-2020/120-nr-5-9-seria-antymonopolowa.html

[12] Zob. „Ochrona konkurencji – nowe wyjaśnienia w sprawie nakładanych kar”, https://uokik.gov.pl/ochrona-konkurencji-nowe-wyjasnienia-w-sprawie-nakladanych-kar

[13] Odrębnie pisaliśmy zarówno o wyjaśnieniach z 2021 r. dot. kar pieniężnych nakładanych na przedsiębiorców (https://hansberrytomkiel.com/nowe-wyjasnienia-uokik-ws-kar-za-praktyki-antykonkurencyjne-zmiana-zasad-karania-przedsiebiorcow), jak i o ogłoszonych jeszcze rok wcześniej wyjaśnieniach w sprawie kar nakładanych na osoby zarządzające (https://hansberrytomkiel.com/kary-dla-menedzerow-wnioski-po-pierwszych-decyzjach-uokik).

[14] Pkt 2 Wyjaśnień z 2024 r.

[15] Przed nowelizacją związaną z implementacją Dyrektywy ECN+ przepisy Ustawy zwyczajnie nie przewidywały wprost takiej możliwości. Obecnie reguluje to art. 106 ust. 3a i art. 106c Ustawy.

[16] Ustawowy poziom kary maksymalnej (10% rocznego obrotu) obliczany będzie w oparciu o łączny obrót przedsiębiorcy, który wywierał decydujący wpływ i przedsiębiorcy temu wpływowi poddanego, zgodnie z art. 106c ust. 1 w zw. z art. 106 ust. 3a Ustawy.

[17] Pkt 8 Wyjaśnień z 2024 r.

[18] Pkt 17-20 Wyjaśnień z 2024 r..

[19] Pkt 21 Wyjaśnień z 2024 r..

[20] Stanowiło to również dotąd regułę, jednak z wyjątkami, które zaowocowały wyrokiem TS w sprawie C‑617/17, Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie.

[21] Pkt 9-10 Wyjaśnień z 2024 r..

[22] Więcej o wątpliwościach związanych z tą praktyką Prezesa UOKiK, zob.: https://hansberrytomkiel.com/jedna-praktyka-rynkowa-kilka-kar

[23] Bardziej szczegółowe wyjaśnienie tych czynników przedstawiono w pkt 16-30 Wyjaśnień z 2024 r.

[24] Pkt 22 Wyjaśnień z 2024 r.

[25] Pkt 23-24 Wyjaśnień z 2024 r.

[26] Pkt 25-30 Wyjaśnień z 2024 r.

[27] W świetle Wyjaśnień z 2021 r. naruszenia bardzo poważne obejmowały wszystkie naruszenia horyzontalne (zmowy między konkurentami) oraz inne związane z relacjami między konkurentami (np. rola koordynatora działań konkurentów). Naruszenia poważne obejmowały wertykalne porozumienia cenowe i podziałowe oraz nadużywanie pozycji dominującej mające na celu lub prowadzące do istotnego ograniczenia konkurencji lub dotkliwej eksploatacji kontrahentów lub konsumentów. Pozostałe naruszenia obejmowały wszelkie praktyki antykonkurencyjne nie mieszczące się w dwóch pierwszych kategoriach.

[28] Pkt 23-24 Wyjaśnień z 2024 r.

[29] Pkt 31-32 Wyjaśnień z 2024 r.

[30] Tj. przedsiębiorców wywierających na naruszyciela decydujący wpływ.

[31] W tym miejscu nie chodzi jednak o klasyczną antymonopolową recydywę zakładającą podwyższenie kary za uprzednie naruszenie podobne.

[32] Pkt 33-34 Wyjaśnień z 2024 r.

[33] Pkt 38-39 Wyjaśnień z 2024 r.

[34] Obejmuje w szczególności: a) dobrowolne usunięcie skutków naruszenia; b) zaniechanie stosowania antykonkurencyjnej praktyki, c) działania w celu zaprzestania naruszenia lub usunięcia jego skutków; d) współpraca z Prezesem UOKiK ponad to co obowiązkowe, e) bierna rola w naruszeniu; f) działanie pod przymusem.

[35] Obejmuje: a) rolę lidera lub inicjatora porozumienia ograniczającego konkurencję lub nakłanianie innych do udziału w nim, b) presja na innych w celu wprowadzenia lub kontynuowania naruszenia; c) dokonanie uprzednio podobnego naruszenia; d) umyślność naruszenia.

[36] Pkt 40-43 Wyjaśnień z 2024 r.

[37] Art. 106 ust. 6 Ustawy.

[38] Art. 106 ust. 1a Ustawy.

[39] Pkt 42 Wyjaśnień z 2024 r.

[40] Pkt 43 Wyjaśnień z 2024 r.

[41] Pkt 20 Wyjaśnień z 2021 r.

[42] Pkt 44 Wyjaśnień z 2024 r. Przy czym podkreślono, że w takich sytuacjach Prezes UOKiK powinien ukaranemu podmiotowi przedstawić wyjaśnienia w tym zakresie.

[43] Pkt 45 Wyjaśnień z 2024 r.

[44] Pkt 44 Wyjaśnień z 2024 r.

[45] Pkt 44 Wyjaśnień z 2024 r.

tagi: kary nadużywanie pozycji dominującej najbardziej poważne naruszenia polityka karania porozumienia ograniczające konkurencję praktyki ograniczające konkurencję Prezes UOKiK Wyjaśnienia UOKiK wymierzanie kar