1. Ochrona konkurencji i regulacja rynków energetycznych w interesie konsumentów

Energetyka (podobnie jak inne sektory infrastrukturalne, np. telekomunikacja czy transport) jeszcze ćwierć wieku temu była uważana w całości za tzw. monopol naturalny, czyli obszar działalności niezbędny do życia konsumentom oraz funkcjonowania gospodarki, sam jednak z natury rzeczy nie podlegający standardom rynkowym. W funkcjonowaniu energetyki kładziono nacisk na aspekt bezpieczeństwa dostaw, czyli nieprzerwanego zaspokajania popytu konsumentów i przedsiębiorstw na energię elektryczną, gaz, paliwa, czy energię cieplną. Kwestia bezpieczeństwa dostaw do dziś ma znaczenie kluczowe w działalności sektora energetycznego. Patrzenie na energetykę rozszerzyło się jednak o aspekt rynkowy związany z funkcjonowaniem przedsiębiorstw energetycznych jako pełnoprawnych uczestników rynku podlegających regułom konkurencji oraz prokonkurencyjnej regulacji, a nie tylko – jak widzieli ich często konsumenci – swoistych ekspozytur państwa, niby urzędów, trudniących się dostarczaniem reglamentowanych towarów lub usług.

W Polsce zmiana ta wynikała z głębokiej transformacji systemowej, która zbiegła się w czasie z polityką liberalizacji sektorów infrastrukturalnych (w tym energetycznego) prowa­dzoną od lat 90. XX wieku przez Unię Europejską, do członkostwa w której Polska aspirowała. Istotą tej liberalizacji stała się koncepcja wyodrębnienia własności infrastruktury niezbędnej do świadczenia usług w sektorach sieciowych, takich jak energetyka, od możliwości świad­czenia usług przy wykorzystaniu tej infrastruktury, znana jako zasada TPA (Third Party Access). Prawidłowe wdrożenie zasady TPA, czyli umożliwienie konkurentom dotychczasowego mono­polisty dostępu do posiadanej przez niego infrastruktury na rynkowych i niedyskryminacyjnych zasadach, stało się jednym z podstawowych wyzwań liberalizacji sektorowej.

Współczesne regulacje prawa unijnego kładą duży nacisk na ochronę praw konsumen­tów, wśród których wskazuje się przykładowo prawo do bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, prawo do informacji czy edukacji. W rzeczywistości jednak, najważniejszym prawem konsu­mentów jest prawo do wyboru, które jest de facto prawem do konkurencji. Doświadczenie naszej nieodległej historii (sprzed 1989 r.) związane z funkcjonowaniem w systemie gospo­darki centralnie sterowanej pokazuje, że system ten nie tylko generuje niedobory, ale i nie ma w nim mowy o jakiejkolwiek realnej ochronie konsumentów. Wynika to przede wszyst­kim z tej okoliczności, że konsument niezadowolony z oferty konkretnego dostawcy towaru lub usługi nie ma alternatywnej możliwości zaopatrzenia, zaspokojenia swoich potrzeb – jest skazany na monopol. Nawet jeżeli w takich warunkach obowiązywałyby regulacje chroniące prawa konsumentów, to w rzeczywistości ich skuteczne wdrożenie jest bardzo trudne, jeśli nie niemożliwie.

Nie bez przyczyny zatem istotnym elementem transformacji ustrojowej Polski w 1989 r. była demonopolizacja gospodarki, którą miało wspierać uchwalenie ustawy o przeciwdzia­łaniu praktykom monopolistycznym[1] powołującej do życia Urząd Antymonopolowy. Jako cel tejże ustawy wskazano zapewnienie ochrony konkurencji, ochronę podmiotów gospo­darczych narażonych na stosowanie praktyk monopolistycznych oraz ochronę interesów konsumentów[2].

Wraz ze zmianami polityczno-gospodarczymi, mającymi również na względzie oczeki­wane wówczas wejście Polski do Unii Europejskiej, zmieniona została nazwa i rozszerzono kompetencje Urzędu Antymonopolowego. Od 1 października 1996 r. funkcjonuje on pod nazwą Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK). Prezes UOKiK łączy w swoim zakresie zadań te związane z ochroną rynku przed praktykami antykonkurencyjnymi (jak porozumienia ograniczające konkurencję, czy praktyki nadużywania pozycji dominującej) z ochroną konsumentów w zakresie, który rozwijał się na przestrzeni lat[3]. Wspólnym mianownikiem wszystkich tych działań jest ochrona najsłabszych uczestników rynku[4]. Dzieje się tak, ponieważ to nie kto inny jak konsumenci właśnie są beneficjentami uczciwej konkurencji rynkowej, jak i tymi, którzy zawsze w ostatecznym rozrachunku ponoszą koszty działalności monopoli.

Prezes UOKiK, z uwagi na swój horyzontalny[5] zakres kompetencji, interweniował i interweniuje w przypadku naruszeń praktyk antykonkurencyjnych czy naruszających prawa i interesy konsumentów na rynku energii. Jednak od momentu swojego powstania, wiodącą rolę na szeroko pojętym rynku energii przejął regulator tego rynku, tj. Prezes Urzędu Regulacji Ener­getyki (Prezes URE)Prezes URE, powołany do życia ustawą z 10 kwietnia 1997 r.[6], jest organem regulacyjnym mającym na celu tworzenie warunków dla zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bez­pieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, rozwoju konkurencji, przeciwdziałania niekorzystnym skutkom naturalnych monopoli, uwzględnienia wymogów ochrony środowiska, zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych oraz ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów[7]. Jak z tego wynika, wśród kilku celów postawionych przed nowotworzonym organem regulacyjnym, kwestia rozwoju konkurencji i przeciwdziałania monopolizacji, a także ochrona interesów odbiorców (w tym konsumen­tów), zajęły poczesne miejsce.

Swoiste pierwszeństwo Prezesa URE, od momentu jego powstania jako organu odpo­wiedzialnego za rynek energetyczny, związane jest nie tylko z przypisaną temu organowi specjalizacją ograniczoną do sektora energetycznego, ale i z wyposażeniem go w szereg kompetencji umożliwiających realizację zadań związanych ze swoistym otwarciem tego sektora na konkurencję (z pojawiającym się gdzieś na odległym wówczas horyzoncie cza­sowym, a dziś traktowanym jako oczywista możliwość – prawem wyboru dostawcy przez odbiorcę/konsumenta).

Kompetencje Prezesa URE na rynku energetycznym przyjęły charakter głębiej ingerujący w swobodę gospodarczą przedsiębiorców energetycznych niż to miało miejsce w przypadku działań Prezesa UOKiK (mających charakter ex post i w konsekwencji czasem nieefektywnych na opartych na monopolach lub co najmniej dominacji rynkach energetycznych). Było to uzasadnione istotną rolą przypisaną temu regulatorowi w procesie liberalizacji energetyki – doprowadzenia do otwarcia tego sektora na konkurencję i związane z nią wzmocnienie pozycji odbiorców, w tym w szczególności konsumentów.

Istotą kompetencji regulacyjnych Prezesa URE (mających charakter ex ante), jest możliwość ingerencji za pomocą instrumentów prawnych w przyszłe zachowania podmiotów gospodarczych, celem ukształtowania sposobu ich funkcjonowania (np. w zakresie dostępu do rynku, wielkości produkcji i cen produktów, jakości produktów czy dystrybucji) i wywołanie określonych skutków na rynku. Tak rozumiana regulacja prokonkurencyjna ma dążyć do osiągnięcia stanu konkurencji na danym rynku w sektorze infrastrukturalnym, wywołać „efekt konkurencji” na rynkach wcześniej zmonopolizowanych. W konsekwencji powinna ona zagwarantować: niwelowanie barier dostępu do rynku, racjonalne i efektywne gospodarowanie zasobami przez naturalnych monopolistów, nadzór nad taryfami i cenami, ochronę praw odbiorców i konsumentów, wprowadzanie innowacji technologicznych oraz utrzymanie określonego, minimalnego poziomu jakości towarów i usług. Nie trudno dostrzec, że szereg spodziewanych efektów ww. regulacji wpłynie w sposób bezpośredni na wzmocnienie pozycji i poprawę dobrobytu odbiorców/konsumentów (jako beneficjentów konkurencyjnego rynku opartego na innowacjach technologicznych i uwzględniającego potrzebę ochrony praw odbiorców).

Powołanie regulatora rynku energetycznego nie zniosło kompetencji orzeczniczych realizowanych w stosunku do przedsiębiorstw energetycznych przez Prezesa UOKiK. Rów­nocześnie jednak przyjęte regulacje nie przesądziły w sposób jednoznaczny rozdziału kom­petencji pomiędzy regulatora a organ antymonopolowy, co w okresie pierwszych kilku lat współistnienia obu urzędów przyczyniło się do swoistej konkurencji w niektórych obszarach ich działalności, podsycanej niekiedy przez orzecznictwo sądowe[8]. Problem ten został jednak ostatecznie rozstrzygnięty po kilku latach w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który sta­nął na stanowisku, że postępowania przed Prezesem URE i przed Prezesem UOKiK nie mają charakteru alternatywnych i równorzędnych, ale są wobec siebie komplementarne. Oznacza to, że tylko w zakresie nieuregulowanym przepisami Prawa energetycznego, odbiorca może korzystać ze środków ochrony prawnej przewidzianych w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów[9]. W konsekwencji przyjęto, że regulacja sektorowa stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, co wpływa też na rozdzielenie kompetencji Prezesa URE i Prezesa UOKiK[10]. Według standardu potwierdzonego przez Sąd Najwyższy, Prezes UOKiK nie mógł interweniować w kwestii będącej przedmiotem uprzedniej decyzji regulatora[11], np. cen i stawek opłat taryfy po jej zatwierdzeniu decyzją Prezesa URE. Natomiast „zarówno organ regulacyjny, jak i organ antymonopolowy mogą działać równolegle o ile zachowanie, które może nieść cechy antykonkurencyjności nie wynika wprost z obowiązku nałożonego na przedsiębiorcę przez regulatora”[12]. Z kolei w sprawach nieuregulowanych w Prawie energetycznym, właściwy jest tylko Prezes UOKiK[13].

Wydanie wspomnianych rozstrzygnięć było istotnym wydarzeniem w kontekście ukształto­wania się instytucjonalnego systemu regulacji rynku energetycznego oraz ochrony odbiorców, w tym w szczególności konsumentów na tym rynku. Kolejne lata będą charakteryzować się ewolucją i rozszerzaniem zakresu zadań i kompetencji Prezesa URE oraz Prezesa UOKiK, a także rosnącą świadomością konsumentów w zakresie posiadanych przez nich praw i możliwości ich ochrony. Jak sytuacja w tym zakresie wygląda obecnie, po ćwierć wieku działalności Prezesa URE, przypomnimy w dalszej części.

 

2. Rola Prezesa UOKiK na rynkach energii

Wprowadzenie

W świetle aktualnych uregulowań prawnych, Prezes UOKiK ma status centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów[14]. Podstawowym celem działań jest ochrona interesów przedsiębiorców i konsumentów, przy pomocy przepisów z zakresu zarówno szeroko rozumianego prawa konkurencji, jak i służących ochronie interesów konsumentów. W tym pierwszym zakresie mieszczą się przede wszystkim uregulowania dotyczące przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję[15] i anty- konkurencyjnym koncentracjom przedsiębiorców i ich związków[16]. W drugim zaś zakresie (dotyczącym ochrony konsumentów) – w szczególności uregulowania w sprawie przeciwdziałania praktykom naruszającym zbiorowe interesy konsumentów[17] i stosowaniu niedozwolonych postanowień wzorców umów[18].

W opisanym zakresie Prezes UOKiK podejmuje działania w interesie publicznoprawnym. Dobrem bezpośrednio chronionym na podstawie prawa antymonopolowego nie są prawa podmiotowe zindywidualizowanych uczestników obrotu gospodarczego, tylko interes publiczny. Aktualizacja kompetencji Prezesa UOKiK z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów ma jednak miejsce nie tylko w przypadku dotknięcia skutkami działań sprzecznych z przepisami szerszego kręgu uczestników rynku, ale także, gdy działania te wywołały na rynku inne niekorzystne zjawiska[19]. Okoliczności pojedynczego przypadku mogą wskazywać na zagroże­nie dla funkcjonowania rynku praktykami niepożądanymi (szkodliwymi) ze względu na inte­resy konsumentów (interes publiczny), spełniając przesłanki prawne uzasadniające wszczęcie postępowania administracyjnego przez Prezesa UOKiK, celem zapobieżenia dalszemu stoso­waniu takich praktyk[20].

Wśród wymienianych tu kompetencji Prezesa UOKiK, nieprzypadkowo wskazujemy także kompetencje z zakresu prawa ochrony konkurencji. W prawie antymonopolowym podkreśla się, że jego ostatecznym celem nie jest wspieranie konkurencji, tylko zaspokajanie dobrobytu konsumentów[21], czy też ogólny dobrobyt społeczno-gospodarczy[22]. Jak deklaruje sam Prezes UOKiK ,„konkurencja nie stanowi jednak ostatecznego celu interwencji podejmowanych przez władze publiczne i nie jest wartością samą w sobie. Ostatecznym beneficjentem funkcjonowa­nia niezakłóconej konkurencji jest zawsze konsument – najsłabsze ogniwo łańcucha wymiany produktów i usług”[23].

Kompetencje Prezesa UOKiK mają istotne znaczenie dla ochrony praw i interesów odbior­ców energii. Prezes UOKiK jest regulatorem horyzontalnym, mającym zasadniczo kompetencje w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów na wszystkich dających się zidentyfikować rynkach[24], także tych poddanych szczególnym regulacjom, jak rynki energii – gdy identyfiko­wane na nich zachowania przedsiębiorców „wywołują lub mogą wywoływać skutki na tery­torium Rzeczypospolitej Polskiej”[25]. Na rynkach regulowanych wciąż obowiązują generalne zasady ochrony konkurencji i konsumentów, choć orzekając Prezes UOKiK powinien uwzględ­niać specyficzne zasady funkcjonowania tych rynków[26] i uregulowania prawne ich dotyczące. Sam organ dostrzega, że na regulowanych rynkach infrastrukturalnych aktywność organów państwa musi być koordynowana. Swoją rolę w sektorze energetycznym Prezes UOKiK dostrzegł „w odniesieniu do obszarów działających na zasadach konkurencji”, gdzie „konieczne jest podejmowanie elastycznych działań zapewniających utrzymanie wysokiego poziomu ochrony konsumentów, skoordynowanych z decyzjami regulacyjnymi. Regulatorzy sektorowi muszą być zatem wspierani przez organ ochrony konkurencji i konsumentów, posiadający komplementarny zestaw narzędzi oddziaływania na rynek”[27].

W dalszej części przedstawione zostanie, jak w rzeczywistości Prezes UOKiK może chronić i jak chroni prawa i interesy konsumentów na rynkach energii, kolejno: (a) dbając o prokonkurencyjną strukturę rynku przy pomocy uregulowań dotyczących kontroli koncentracji, (b) przeciwdziałając praktykom ograniczającym konkurencję ujawniającym się na rynkach energii, (c) przeciwdziałając praktykom naruszającym zbiorowe interesy konsumentów, (d) egzekwując zakaz stosowania we wzorcach umów zawieranych z konsumentami niedozwolonych postanowień umownych, o których mowa w art. 385¹ § 1 Kodeksu cywilnego.

Wspieranie prokonkurencyjnej struktury rynków energii

Prawo konkurencji zawiera rozwiązania umożliwiające przeciwdziałanie niekorzystnemu kształtowaniu się struktury rynkowej w wyniku takich koncentracji przedsiębiorców, które mogą zmniejszać korzyści czerpane przez konsumentów ze współzawodnictwa wielu niezależnych podmiotów gospodarczych. W tym celu na przedsiębiorców nakłada się obowiązki notyfikacji zamiarów dokonania takich transakcji, o ile – biorąc pod uwagę wartość obrotu przedsiębiorców uczestniczących w koncentracji – mogą realnie wywierać wpływ na rynek[28] i nie podlegają określonym w uokk wyłączeniom[29] lub właściwości Komisji Europejskiej[30]. W prawie polskim obowiązek uzyskania uprzedniej zgody organu antymonopolowego dotyczy połączenia dotąd samodzielnych przedsiębiorców[31], przejęcia kontroli nad jednym przedsiębiorcą przez innego[32], a także utworzenie joint venture[33]. Zgłoszeniu podlegają także nabycia przez przedsiębiorcę części mienia innego przedsiębiorcy[34]. Prezes UOKiK zakazuje zgłoszonej transakcji, jeżeli w jej wyniku konkurencja na rynku zostanie istotnie ograniczona, np. powstanie lub umocnienie się dominancji[35], chyba że istnieją podstawy do wydania zgody szczególnej[36]: „warunkowej” (po modyfikacji/ograniczeniu zakresu transakcji tak, by nie sta­nowiła zagrożenia dla konkurencji[37]) lub „nadzwyczajnej”, pożądanej z uwagi na „pozytywny wpływ na gospodarkę narodową”[38].

W praktyce decyzyjnej Prezesa UOKiK dotyczącej rynków energetycznych znaleźć można sprawy zakończone każdym z przewidzianych prawem rodzajów rozstrzygnięć. Niezmienną regułą jest naturalnie absolutna przewaga zgód na koncentrację nad sprawami, w których zastosowano zakaz lub wydano decyzję warunkową. Przykładowo w 2020 r., na ogółem 243 decyzje w sprawie kontroli koncentracji[39], Prezes UOKiK wydał tylko jedną zgodę warunkową na koncentrację, zgadzając się bez żadnych zastrzeżeń na pozostałe transakcje[40]. Rok wcześniej, na ogółem 266 rozstrzygniętych spraw, zgodami zwykłymi zakończyło się 261, zaś pięć pozostałych spraw zakończyło się zgodami warunkowymi[41]. Absolutnym wyjątkiem w orzecznictwie są zakazy koncentracji. Świadczą o tym liczby. Przed jedynym jak dotąd w 2021 r.[42] zakazem koncentracji na rynku medialnym[43], ostatnie zakazy koncentracji Prezes UOKiK nałożył dekadę wcześniej[44] (wśród nich – także na rynku energetycznym[45]).

Wśród najbardziej aktualnych rozstrzygnięć na rynkach energii, obok zwykłych zgód[46], można znaleźć także takie, gdzie w imię dbałości o prokonkurencyjną strukturę rynku, Prezes UOKiK uzależnił zgodę od zmian zakresu transakcji. Decyzją nr DKK-103/2019 z 15 maja 2019 r., organ wydał warunkową zgodę na przejęcie przez BP Europa SE stacji paliw krakowskich spółek aktywnych na rynku detalicznej sprzedaży paliw płynnych. Ponieważ w wyniku koncentracji kupujący uzyskałby pozycję dominującą w zakresie detalicznej sprzedaży paliw płynnych w rejonie Cieszyna, transakcja mogła dojść do skutku pod warunkiem sprzedaży niezależnemu inwestorowi dwóch stacji paliw w tym rejonie[47].

Przykładem warunkowej zgody na koncentrację na rynku energii elektrycznej jest sprawa przejęcia przez Polską Grupę Energetyczną S.A. kontroli nad EDF Polska S.A. (decyzja nr DKK-156/2017 z 4 października 2017 r.)[48]. Według organu, koncentracja w pierwotnym kształcie groziła uzyskaniem przez PGE pozycji dominującej na rynku produkcji i wprowadza­nia do obrotu energii elektrycznej. EDF sprzedawała dotąd niemal całą wytwarzaną energię elektryczną w hurcie konkurentom PGE nie dysponującym źródłami wytwórczymi. Transakcja mogła to ukrócić, pozwalając PGE na sprzedaż większości prądu w ramach swej grupy kapita­łowej, a nie przez Towarową Giełdę Energii. Dlatego Prezes UOKiK zgodził się na koncentrację pod warunkiem, że PGE w kilku kolejnych latach będzie sprzedawać na giełdzie całą energię wytwarzaną przez elektrownię EDF.

Podobne okoliczności rynkowe i zbliżone zastrzeżenia doprowadziły kilka lat wcześniej do zakazu przejęcia przez PGE Polską Grupę Energetyczną S.A. spółki Energa S.A. (decyzja nr DKK-1/2011 z 13 stycznia 2011 r.)[49]. Konsekwencją koncentracji podmiotów aktywnych zarówno w wytwarzaniu energii elektrycznej, jak i obrotu nią oraz jej dystrybucji, byłoby ograniczenie nadwyżek produkcji energii elektrycznej kierowanej do sprzedaży poza grupę PGE. To mogłoby ułatwiać PGE kształtowanie poziomu cen niezależnie od innych przedsiębior­ców. Zakaz wynikał też ze znacznego skoncentrowania krajowego rynku sprzedaży detalicz­nej energii elektrycznej po konsolidacji dwóch największych jej sprzedawców. Ograniczyłoby to odbiorcom wybór dostawcy energii[50].

W swej najnowszej praktyce Prezes UOKiK w spektakularny sposób przypomniał, że polskie wymogi zgłoszenia zamiaru koncentracji obejmują też tworzenie joint venture niepełniących trwale wszystkich funkcji samodzielnego podmiotu gospodarczego[51] oraz że uokk stosuje się do transakcji realizowanych poza Polską, gdy mogą wywoływać skutki na terytorium RP. Organ uznał, że takim joint venture była wspólna transakcja rosyjskiego Gazpromu i jego unijnych partnerów, którzy zawarli szereg umów w sprawie finansowania budowy i eksploatacji gazociągu Nord Stream 2. Prezes UOKiK nałożył rekordowe (nie tylko w wymiarze krajowym) kary pieniężne na Gazprom (ponad 29 mld zł) i pozostałe spółki (łącznie ponad 234 mln zł)[52] uzna­jąc, że dążyły do obejścia wcześniejszego sprzeciwu organu na wspólną transakcję, w wyniku którego uczestnicy transakcji wycofali wniosek o zgodę na koncentrację[53]. W sprawie ade­kwatności nałożonych kar i interpretacji zakresu obowiązku zgłoszenia zamiaru koncentracji joint venture, będą teraz mogły wypowiedzieć się sądy.

Przeciwdziałanie praktykom ograniczającym konkurencję na rynkach energii

Podstawowym instrumentem korygowania przez Prezesa UOKiK antykonkurencyjnych działań przedsiębiorców jest zakaz praktyk ograniczających konkurencję. Praktyki te mogą przybierać kształt praktyk kolektywnych (porozumień ograniczających konkurencję[54]) i jednostronnych (nadużywania pozycji dominującej[55]). Prezes UOKiK może zakazać[56] antykonkurencyjnej praktyki i nałożyć kary pieniężne na przedsiębiorców (do 10 proc. rocznego obrotu)[57] oraz menedżerów (tzw. osoby zarządzające), w przypadku niektórych kategorii porozumień ograniczających konkurencję (do 2 mln zł)[58].

Na (z)demonopolizowanych rynkach energii szczególne znaczenie ma zakaz nadużywania pozycji dominującej. Objęte są nim praktyki o dwojakich negatywnych skutkach: antykonkuren­cyjnych (wykluczających)[59] i eksploatacyjnych[60]. W praktyce, znaczna część orzecznictwa antymo­nopolowego dotycząca rynków energii, poświęcona jest eliminowaniu praktyk eksploatacyjnych. Zabezpieczając interesy konsumentów, Prezes UOKiK zakazywał różnych form np. narzucania nieuczciwych warunków przyłączenia do sieci, sprzedaży energii i usług przesyłowych[61].

Spośród działań wspierających liberalizację rynków energii, wskazać należy zwłaszcza na serię decyzji antymonopolowych dotyczących rynku gazu. Organ zajął się w nich utrud­niającymi liberalizację tych rynków praktykami PGNiG. Wykorzystując ustawowe instrumenty negocjacyjnego stosowania prawa konkurencji[62], doprowadzono do dobrowolnej (tzw. decyzji zobowiązaniowej[63]) zmiany przez PGNiG warunków umów z kontrahentami (dużymi odbiorcami przemysłowymi), które utrudniały im zmianę sprzedawcy (przez długie, nawet do 15 miesięcy, okresy wypowiedzenia)[64]. Negocjacyjne stosowanie prawa konkurencji pozwala rozwiązać identyfikowany problem tylko, gdy przedsiębiorca chce realizować zobowiązanie. Nie stało się tak w innej sprawie dotyczącej PGNiG. Spółka wprawdzie zgodziła się zmienić zakwestionowane wzorce umów w zakresie hurtowego i detalicznego zakupu gazu, aby nie ograniczały możliwości zmniejszania zamawianej ilości paliwa i mocy umownej lub ich dal­szej odsprzedaży (decyzja nr DOK-8/2013 z 31 grudnia 2013 r.[65]), do decyzji dostosowała się jednak tylko częściowo, za co została ukarana[66] kolejną decyzją (nr DOK-3/2015 z 25 wrześ­nia 2015 r.)[67]. W jeszcze innej sprawie, PGNiG nie wystąpiło o polubowne załatwienie sprawy. Na spółkę została nałożona kara za blokowanie niezależnemu sprzedawcy podpisania kom­pleksowej umowy na dostawy gazu, co uniemożliwiało mu podjęcie konkurencji z PGNiG (decyzja nr DOK-2/2012 z 5 lipca 2012 r.)[68].

Antykonkurencyjne praktyki dominantów Prezes UOKiK dostrzegł też na lokalnych rynkach energii elektrycznej. Od – będącej dominantem na obszarach wyznaczonych przez zasięg eks­ploatowanych sieci ciepłowniczych – spółki Tauron Ciepło, przyjęto zobowiązanie do zaprzestania nieprawidłowego naliczania odbiorcom usług opłat dodatkowych za przekroczenie zamówionej mocy cieplnej (decyzja nr RKT-39/2014 z 27 listopada 2014 r.). Również polubownie zakończyła się sprawa dwóch spółek z grupy Tauron, dominantów na lokalnych rynkach rezerwowej sprzedaży energii elektrycznej: zobowiązali się zmienić narzucone odbiorcom warunki, w tym wygórowane zabezpieczenie finansowe na poczet należności i uprawnienia do jednostronnego wypowiedzenia umowy w sytuacjach innych, niż przewidziane w Prawie energetycznym (decyzje nr RKR-3/2015 i nr RKR-4/2015, obie z 20 lipca 2015 r.). Równie skutecznie zakończyła się interwencja Prezesa UOKiK w sprawie praktyk jednej ze spółek Tauron na regionalnym rynku zakupu energii elektrycznej wytwarzanej w odnawialnych źródłach energii (decyzje nr RWR 9/2016 z 24 sierpnia 2016 r. oraz nr RWR-11/2016 z 28 listopada 2016 r.).

Na wciąż silnie skoncentrowanych rynkach energii ograniczone zastosowanie miał dotąd zakaz porozumień ograniczających konkurencję. Jednak w najnowszym orzecznictwie to się zmienia, np. organ zarzucił spółkom z grup PGNiG i Veolia zawarcie porozumienia cenowego, podział rynku i ustalanie strategii w przetargach, co miało ograniczyć konkurencję na warszawskich rynkach wytwarzania i dystrybucji energii cieplnej (decyzja nr DOK-5/2020 z 3 grudnia 2020 r.)[69].

Przeciwdziałanie praktykom naruszającym zbiorowe interesy konsumentów

Ochronę interesów konsumentów Prezes UOKiK realizuje najbardziej bezpośrednio stosując przepisy o zakazanych praktykach naruszających zbiorowe interesy konsumentów[70]. Zakazane są godzące w te interesy, sprzeczne z prawem lub dobrymi obyczajami działa­nia lub zaniechania podejmowane zarówno przed, jak i po zawarciu umowy[71]. Z racji tego, że praktyki naruszające zbiorowe interesy konsumentów mieszczą się wśród kompetencji publicznoprawnych Prezesa UOKiK, stosowanych w interesie publicznym, dotyczą one takich zachowań przedsiębiorców, które są „podejmowane w warunkach wskazujących na powtarzalność zachowania w stosunku do indywidualnych konsumentów wchodzących w skład grupy, do której adresowane są zachowania przedsiębiorcy, w taki sposób, że potencjalnie ofiarą takiego zachowania może być każdy konsument będący klientem lub potencjalnym klientem przedsiębiorcy”[72].

Przepisy ustawowe zawierają przykładowy katalog praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Z perspektywy odbiorcy energii istotna może być gwarantowana w ten sposób ochrona przed praktykami nieuczciwych przedsiębiorców naruszających ciążący na nich obowiązek informacyjny, gdy udzielają informacji nierzetelnych, nieprawdziwych lub niepełnych[73]. Przewidziany w art. 24 ust. 2 pkt 2 uokk zakaz takich praktyk nie ma charakteru samoistnego, natomiast pozwala egzekwować wymogi wynikające z odrębnych przepisów prawa. Dla odbiorców energii oznacza to, że wynikające z Prawa energetycznego wymogi informacyjne, gdy przedsiębiorstwa energetyczne je naruszą, mogą być egzekwowane przez Prezesa UOKiK.

Zakazanym naruszeniem zbiorowych interesów konsumentów są też nieuczciwe, wpro­wadzające w błąd techniki pozyskiwania klientów. Spośród wielu spraw piętnujących takie naruszenie wskazać można np. decyzję nr DDK-25/2016 z 30 grudnia 2016 r.[74], w sprawie sto­sowanego przez spółkę Polski Prąd i Gaz kompleksowego schematu wprowadzania w błąd potencjalnych klientów przez jej przedstawicieli. Wykorzystując dobrą wiarę odwiedzanych w domach konsumentów, przedstawiciele spółki sugerowali, że działają na zlecenie dotych­czasowego sprzedawcy energii elektrycznej, wręcz nie informowali konsumentów, że zgodzili się oni na zmianę sprzedawcy, a także wywierali presję sugestiami o odcięciu dostawy energii, by wymóc podpis, oraz manipulowali informacjami o rzekomych niższych opłatach[75]. Przypadki stosowania takich oszukańczych metod pozyskiwania klientów niestety wciąż występują bardzo często[76].

Z perspektywy ochrony praw konsumentów na rynkach energii istotne znaczenie należy przyznać także ugruntowanemu już elementowi polityki decyzyjnej Prezesa UOKiK, polegającej na stosowaniu tzw. rekompensaty publicznej, polegającej na wykorzystaniu przewidzianych już w uokk kompetencji decyzyjnych, aby w trybie publicznoprawnym (w decyzjach admini­stracyjnych) równolegle eliminować niepożądane praktyki przedsiębiorców oraz zapewniać poszkodowanym odzyskanie kosztów poniesionych wskutek naruszenia prawa[77]. Rekompensata publiczna była już wielokrotnie stosowana w sprawach sektora energetycznego[78]. Wśród ostatnich przykładów wskazać można nałożenie obowiązku zrekompensowania szkód konsumentom wprowadzonym w błąd przez przedstawicieli nieuczciwego przedsiębiorcy podszywających się pod dotychczasowego sprzedawcę energii. W decyzji nr DOZiK-4/2021 z 14 czerwca 2021 r., spółka Fortum Marketing and Sales Polska S.A., której takie praktyki przy­pisywano, zobowiązała się wypłacić poszkodowanym po 49 zł rekompensaty, zwrócić ponie­sione opłaty i rozliczyć obiecywane rabaty[79].

Przeciwdziałanie niedozwolonym postanowieniom umów z odbiorcami energii

Kompetencje konsumenckie Prezesa UOKiK o istotnym znaczeniu dla odbiorców energii to także przeciwdziałanie stosowaniu we wzorcach umów zawieranych z konsumentami niedozwolonych postanowień umownych, o których mowa w art. 385¹ § 1 Kodeksu cywilnego[80]. Kompetencjami w tym zakresie Prezes UOKiK dysponował od dawna, ale jego obecna pozycja uległa istotnemu wzmocnieniu po nowelizacji uokk, która weszła w życie 17 kwietnia 2016 r.[81] Wcześniej obowiązywał system abstrakcyjnej kontroli wzorców umownych przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK), uzupełniony możliwością administracyjnego stwierdzenia przez Prezesa UOKiK naruszenia zbiorowych interesów konsumentów[82] przez przedsiębiorcę, który stosował klauzulę abuzywną, mimo wpisania jej (w wyniku prawomoc­nego wyroku SOKiK) do rejestru postanowień wzorców umowy uznanych za niedozwolone[83]. Obecnie już o samej abuzywności postanowień wzorca umowy zawieranej z konsumentami decyduje Prezes UOKiK, w wyniku postępowania administracyjnego, którego konsekwencją może być nie tylko uznanie klauzul za niedozwolone i zakazanie ich dalszego wykorzystywania[84], ale również nałożenie na przedsiębiorcę za ich stosowanie kary pieniężnej w wysokości do 10 proc. rocznego obrotu[85], a więc tożsamej z karami za pozostałe materialnoprawne naruszenia uokk.

W umowach o usługi świadczone przez przedsiębiorstwa energetyczne zidentyfikowano wiele problematycznych klauzul, w tym: (a) wyłączające lub ograniczające odpowiedzialność przedsiębiorstwa energetycznego, (b) nieprawidłowo określające termin płatności za dostarczoną energię elektryczną, (c) nieprawidłowo określające zasady dostarczania konsumentom korespondencji, (d) przyznające przedsiębiorstwu energetycznemu prawo do jednostronnego rozwiązania umowy, (e) dotyczące ustalania właściwości rozstrzygania sporów wynikających z umowy[86].

Prezes UOKiK stale monitoruje zgodność z prawem wzorców umownych w różnych branżach, także na rynkach energii. Przykładowo, w 2012 r. przeprowadzono kompleksową analizę wzorców umownych sprzedawców gazu, analizując wzorce, na podstawie których umowy zawarło ponad 6 mln konsumentów i stwierdzając prawie 200 nieprawidłowości, w tym 134 różne klauzule abuzywne[87].

Z najnowszych przykładowych spraw dotyczących rynków energii, w których to Prezes UOKiK rozstrzyga już o tym, czy określona klauzula to niedozwolone postanowienia umowne w rozumieniu art. 385¹ § 1 Kodeksu cywilnego, wskazać można decyzję nr DOZiK-6/2021 z 24 czerwca 2020 r. w sprawie spółki Polski Prąd i Gaz. Zakwestionowano w niej klauzule nara­żające konsumentów na rażąco wysokie, zryczałtowane opłaty w przypadku wcześniejszego rozwiązania umowy przez konsumenta lub z jego winy i postanowienia przewidujące automa­tyczne przedłużanie umów na kolejne okresy w sposób dorozumiany, jeśli konsument w okre­ślonym czasie, przed końcem umowy, nie złoży oświadczenia o zakończeniu współpracy[88].

 

3. Rola URE jako organu ochrony konsumentów na rynku energii

Zgodnie z art. 21 ustawy – Prawo energetyczne, Prezes URE wykonuje zadania z zakresu spraw regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy, celem tej regulacji jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, rozwoju konkurencji, przeciwdziałania negatywnym skutkom naturalnych monopoli, uwzględniania wymogów ochrony środowiska, zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych oraz równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii. Jak wynika z powyższego, kwestie dotyczące szeroko pojętej libera­lizacji rynku energii zajmują poczesne miejsce wśród zadań Prezesa URE. Równocześnie jednak stojące przed tym regulatorem wyzwania nie ograniczają się do tego zakresu. W przypadku rynku energii, nie mniej ważne wartości podlegające ochronie – także z perspektywy ochrony interesu odbiorców, w tym konsumentów – to np. bezpieczeństwo energetyczne (i związane z tym zapewnienie ciągłości dostaw), czy ochrona środowiska. Idąc tym tropem należy przyjąć, że szerokie spektrum zadań realizowanych przez Prezesa URE, w długofalowej perspektywie, powinno służyć interesom odbiorców, w tym w szczególności konsumentów.

Niezależnie od powyższego, Prezes URE bezpośrednio lub pośrednio realizuje zadania, które można zaliczyć do zakresu sensu stricto prawa konsumenckiego. Należą do nich: rozstrzy­ganie indywidualnych sporów w interesie odbiorców/konsumentów, czy działalność Koordy­natora do spraw negocjacji przy Prezesie URE.

Działając na podstawie art. 8 Prawa energetycznego, Prezes URE rozstrzyga w sprawach indywidualnych na wniosek odbiorcy/konsumenta w przypadku odmowy zawarcia wskaza­nych w tym przepisie enumeratywnie rodzajów umów, jak np. umowa o przyłączenie do sieci, w tym dotycząca zwiększenia mocy przyłączeniowej, umowa sprzedaży, umowa o świadcze­nie usługi przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, umowa o świadczenie usług trans­portu gazu ziemnego, umowa o świadczenie usługi magazynowania paliw gazowych, umowa o świadczenie usługi skraplania gazu ziemnego, a także umowa kompleksowa.

W przypadku odmowy zawarcia ww. rodzajów umów, konsument może zwrócić się do Prezesa URE z wnioskiem o rozstrzygnięcie sytuacji spornej. W takich przypadkach regulator prowadzi postępowania administracyjne i wydaje decyzje, w których może rozstrzygnąć nie tylko co do istnienia obowiązku zawarcia umowy przez przedsiębiorstwo energetyczne, ale też ukształtować treść tejże umowy w zakresie wszystkich spornych postanowień. Dyrektywą, która przyświeca regulatorowi przy rozstrzyganiu w tym zakresie, jest równoważenie interesów stron danej umowy (czyli przedsiębiorstw energetycznych oraz odbiorców paliw i energii), o czym mówi art. 23 ust. 1 Prawa energetycznego.

Aby zilustrować zakres działalności regulatora w omawianym obszarze, warto przytoczyć statystki za 2020 r., gdy rozpoznano 312 wniosków konsumenckich dotyczących art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego. Z tej liczby przeważającą większość (232 wnioski) stanowiły problemy dotyczące rynku gazu, reszta natomiast odnosiła się do rynku energii elektrycznej (69 wniosków) oraz rynku ciepła (11 wniosków). Najwięcej sporów związanych było z odmową przyłączenia do sieci gazowej oraz nieuzasadnionym wstrzymaniem dostaw energii elektrycznej[89]. Decyzje wydawane przez Prezesa URE we wspomnianym zakresie, podlegają kontroli sądowej, którą sprawuje SOKiK.

Dla porządku należy podkreślić, że możliwość orzekania przez URE na podstawie art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego ogranicza się do etapu przed zawarciem spornej umowy. W przypadku sporów dotyczących treści już zawartej umowy lub sposobu jej wykonania, regulator nie może ingerować. Sprawy te należą do właściwości sądów powszechnych.

Alternatywnie konsument może skorzystać z pomocy Koordynatora ds. negocjacji[90], który jest instytucją posiadającą kompetencje w zakresie prowadzenia pozasądowych postępowań dotyczących rozwiązywania sporów konsumenckich w sektorze energetycznym. Podstawą jego działania są przepisy art. 31a-31f Prawa energetycznego, które zostały wdrożone do tej ustawy przy okazji uchwalenia i wejścia w życie ustawy z 23 września 2016 r. o pozasądowym rozwiązywaniu sporów konsumenckich[91].

Pozasądowe rozwiązywanie sporów konsumenckich (tzw. ADR[92]) polega na umożliwie­niu konsumentom wystąpienia z wnioskiem o pomoc w rozwiązaniu sporu z przedsiębiorcą do niezależnego i bezstronnego organu uprawnionego do udzielania pomocy w takich spra­wach. Warunkiem skorzystania z tej drogi dla konsumenta jest wyczerpanie procedur rekla­macyjnych i innych związanych z bezpośrednim kontaktem z danym przedsiębiorcą. Jest ono drogą alternatywną dla wytoczenia powództwa sądowego. W związku z tym, wszczęcie postę­powania w sprawie pozasądowego rozwiązania sporów konsumenckich przerywa bieg prze­dawnienia spornego roszczenia. Równocześnie jednak skorzystanie z tej drogi postępowania jest dobrowolne, co oznacza, że do rozpoczęcia właściwych procedur nie jest wystarczający wniosek konsumenta, ale i wymagana jest zgoda przedsiębiorcy, którego dotyczy dany spór.

Koordynator jest podmiotem uprawnionym do prowadzenia postępowań w sprawie pozasądowego rozwiązywania sporów konsumenckich w rozumieniu ww. ustawy o pozasą­dowym rozwiązywaniu sporów konsumenckich[93]. Koordynator ds. negocjacji jest powoływany przez Prezesa URE[94]. Jego zadaniem jest prowadzenie postępowań w sprawie pozasądowego rozwiązania sporów konsumenckich, które wszczynane są na wniosek konsumentów w ich indywidualnych sprawach.

Koordynator może podjąć działania, gdy zgłoszona do niego sprawa dotyczy sporu kon­sumenta (odbiorcy paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła w gospodarstwie domo­wym albo na wniosek prosumenta będącego konsumentem) z przedsiębiorstwem energetycz­nym, a dotyczy następujących rodzajów umów: umowy o przyłączenie do sieci elektroenerge­tycznej, gazowej lub ciepłowniczej, w tym przyłączenia mikroinstalacji; umowy o świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej lub gazu ziemnego; umowy o świadcze­nie usług przesyłania i dystrybucji ciepła; umowy sprzedaży oraz umów kompleksowych[95]. Wartość przedmiotu sporu, którym może zająć się koordynator, nie może być niższa niż 50 zł i nie wyższa niż 50 000 zł[96].

W toku prowadzonego postępowania, Koordynator przedstawia stronom propozycję zbliżenia ich stanowisk, w celu rozwiązania sporu lub propozycję rozwiązania sporu[97].

Praktyczny wymiar działalności Koordynatora obrazują jego roczne sprawozdania z działal­ności. Przykładowo, w 2020 r. wszczęto 212 postępowań, z czego większość dotyczyła rynku energii elektrycznej (88 proc.), reszta zaś rynku gazu (12 proc.). Najczęstszym przedmiotem sporu w przypadku obu rynków były kwestie dotyczące rozliczeń z przedsiębiorstwem ener­getycznym lub wprowadzenia konsumenta w błąd przy podpisywaniu umowy z przedsiębior­stwem energetycznym[98].

W Urzędzie Regulacji Energetyki prowadzony jest również Punkt Informacyjny dla Odbior­ców Paliw Gazowych i Energii, który udziela konsumentom informacji o przysługujących im prawach i obowiązkach w relacjach z przedsiębiorstwami energetycznymi[99].

Z perspektywy działalności regulatora rynku energii, również inne jego działania niż wska­zane wyżej, należy uznać za chroniące bezpośrednio interesy odbiorców, w tym konsumen­tów na rynku energii. Należą do nich przykładowo: kontrolowanie standardów jakościowych obsługi odbiorców i kontrolowanie dotrzymania parametrów jakościowych dostarczanej ener­gii. Kontrole te powinny mieć na względzie zarówno ochronę odbiorców przed niedotrzy­maniem przez przedsiębiorstwa energetyczne parametrów dostarczanej energii elektrycznej (np. napięcie, częstotliwość), standardów świadczonych usług (np. przerwy w dostawach ener­gii), jak i ochronę przed skutkami stosowania praktyk odbiegających od określonych w prze­pisach prawa standardów obsługi odbiorców[100].

Z perspektywy odbiorców energii, w tym w szczególności konsumentów, szczególnie istotna jest kwestia cen energii i swobodnego wyboru ofert. W tym kontekście nie sposób nie wspomnieć o polityce taryfowej Prezesa URE w kontekście utrzymywanych wciąż taryf (hamujących wzrost cen) dla odbiorców w gospodarstwach domowych, czyli konsumentów.

Nie mniej istotne byłoby przywrócenie działającego wcześniej na stronie Urzędu Regulacji Energetyki tzw. kalkulatora, umożliwiającego konsumentom rozważającym zmianę dostawcy energii elektrycznej porównywanie dostępnych na rynku ofert.

 

4. Podsumowanie

Biorąc pod uwagę powyższe, nie ulega wątpliwości, że w ciągu minionego ćwierćwie­cza zaszedł niewyobrażalny wręcz (z tamtej, początkowej perspektywy) progres, jeśli chodzi o możliwości instytucjonalne i prawne w zakresie ochrony konsumentów. Jest to tym bardziej zauważalne, że punktem wyjścia w 1990 r. (kiedy powstał Urząd Antymonopolowy) był stan, w którym w sektorze energetycznym nie było ani rynku, ani konsumentów.

Od tego czasu w Polsce ukształtował się system instytucjonalnej i prawnej ochrony konsu­mentów. Obejmuje on obecnie dwie (dość silne kompetencyjnie) instytucje publiczne, jakimi są Prezes UOKiK i Prezes URE, o wypracowanym – w wyniku orzecznictwa Sądu Najwyższego – podziale kompetencji i zadań. Nie ulega wątpliwości, że prymat na rynku energii należy do regulatora tego rynku, który realizuje zadania przewidziane w Prawie energetycznym, mając na względzie określone w nim priorytety (m.in. bezpieczeństwo energetyczne, potrzebę liberalizacji rynku czy ochrony odbiorców, w tym konsumentów). Realizowane przez Prezesa URE zadania mają wymiar zarówno ogólnorynkowy (np. zatwierdzanie taryf), jak i dotyczący indywidualnych konsumentów (np. kompetencje w zakresie kształtowania umów z art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego).

Równocześnie nie można marginalizować roli Prezesa UOKiK jako organu ochrony konku­rencji i konsumentów. Przykładowo, kwestie kontroli koncentracji, przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję, czy naruszającym zbiorowe interesy konsumentów na rynku energii, należą do wyłącznej domeny Prezesa UOKiK. Podane w artykule przykłady dowodzą, że działa on w tych zakresach dość aktywnie. W tej sytuacji, niewątpliwie współpraca (a nie konkurencja) obu organów w wykonywaniu ich zadań jest pożądana, w szczególności z per­spektywy długofalowej ochrony konsumentów na rynku energii.

Odnosząc się do systemu instytucjonalnej i prawnej ochrony konsumentów na rynku ener­gii, nie sposób pominąć instytucji powiatowych/miejskich rzeczników konsumentów, którzy reagują na skargi i świadczą pomoc prawną indywidualnym konsumentom, a także pełnią zbliżoną rolę organizacji konsumenckich. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że w naszym systemie instytucjonalnym i prawnym występuje szereg instytucji i regulacji dających szansę na skuteczną ochronę interesów konsumentów na rynku energii – i to zarówno w wymiarze indywidualnym, jak i zbiorowym (dotyczącym całego lub znacznej części rynku).

Patrząc wstecz (do wspomnianego wyżej punktu wyjścia), nie ulega wątpliwości, że na przestrzeni minionych lat, nie mniej niż system instytucjonalny i prawny zmienił się sam rynek energii i jej odbiorcy. Można powiedzieć, że rynek ten dopiero zaistniał, kiedy energia stała się towarem, a jej odbiorca – nie uciążliwym petentem – a konsumentem, o którego zainteresowa­nie przedsiębiorstwa energetyczne powinny zabiegać. I nawet, jeśli przyznać, że (wobec wciąż istotnej skali naruszeń antykonsumenckich) to ostatnie stwierdzenie jest nieco na wyrost, nie ulega wątpliwości, że możliwość skutecznej ochrony praw konsumentów przez minione 25-30 lat nigdy nie była lepsza. Wynika to oczywiście z szeregu przyczyn, do których zali­czyć należałoby też rosnącą wciąż świadomość konsumentów co do przysługujących im praw i możliwości ich skutecznej ochrony. Równolegle wciąż postępują i postępować będą zmiany rynkowe związane np. z potrzebami ochrony środowiska i rozwojem technologicznym, co stawia wciąż nowe wyzwania również w zakresie ochrony konsumentów w zmieniającym się, dynamicznym otoczeniu rynkowym.

Uważamy jednak, że niezależnie od powyższego, odpowiedź na pytanie zawarte w tytule tego artykułu (czy kiedyś było łatwiej chronić słabszych uczestników rynku?) jest – przy zało­żeniu, że owo „kiedyś” odniesiemy do punktu wyjścia naszych rozważań (tj. lat 90. minionego wieku) – niewątpliwie przecząca.

---

[1] Ustawa z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (Dz.U.  z 1999 r. Nr 52, poz. 547 z późn. zm.1.

[2] Por. preambułę ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym (Dz.U. z 1990 r. Nr 14, poz. 881 (pierwotne brzmienie z 1990 r).

[3] W sprawozdaniu UOKiK z 1997 r. napisano, że standardy prawne ochrony konsumentów są niewystarczające i w znaczny  sposób odbiegają od obowiązujących w UE (s. 3).

[4] Przykładowo, w sprawozdaniu UOKiK z 1996 r. w części dotyczącej orzecznictwa antymonopolowego napisano: „Do grupy spraw określanych jako ochrona konsumenta zaliczone zostały wszystkie te sprawy, które dotyczą telekomunikacji, usług pocztowych, dostaw energii elektrycznej, cieplnej, gazu i usług wodociągowo- kanalizacyjnych” (s. 6). Zatem sprawy dotyczące tzw. monopoli naturalnych niejako z definicji kwalifikowano jako chroniące konsumentów, mimo braku regulacji i kompetencji z zakresu stricte prawa konsumenckiego po stronie UOKiK w tamtym czasie.

[5] Czyli obejmujący wszystkie sektory gospodarki.

[6] Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 716 z późn. zm.).

[7] Por. art. 1 ust. 2 ustawy – Prawo energetyczne w pierwotnym brzmieniu z 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 54, poz. 348).

[8] Por. wyrok SOKiK z 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt XVII Ama 24/03), w którym SOKiK stwierdził, że przepisy regulacyjne  wyłączają stosowanie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów wyłącznie w zakresie, w jakim regulacja jest wykonywana faktycznie przez Prezesa URE. W przypadku braku rozstrzygnięcia Prezesa URE, zainteresowany może wybrać,  czy zwrócić się o ochronę swoich interesów do Prezesa URE, czy do Prezesa UOKiK. Por. także: J. Baehr, A. Stawicki, Prawo energetyczne jako lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o ochronie konkurencji  i konsumentów, [w:] C. Banasiński, Prawo konkurencji – stan obecny oraz przewidywane kierunki zmian, Warszawa 2006, s.  131 i nast.

[9] Por. wyrok SN z 25 maja 2004 r. (sygn. akt III SK 48/04).

[10] Por. uchwała SN z 7 grudnia 2005 r. (SZP 3/05). Por. także J. Baehr, A. Stawicki, op. cit., s. 136.

[11] Wyrok SN z 17 marca 2010 r. (sygn. akt III SK 41/09).

[12] Wyrok SOKiK z 11 kwietnia 2011 r. (sygn. akt XVII AmA 62/08).

[13] Wyrok SN z 2 kwietnia 2009 r. (sygn. akt III SK 36/08).

[14] Art. 29 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2021 r. poz. 275, dalej: „uokk”).

[15] Art. 6-12a uokk.

[16] Art. 13-23 uokk.

[17] Art. 24-28 uokk.

[18] Art. 23a-23d uokk.

[19] Wyrok SN z 5 czerwca 2008 r. (sygn. akt III SK 40/071, OSNP 2009/19-20/272.

[20] Wyrok SN z 26 lutego 2004 r. (sygn. akt III SK 1/041, OSNP 2004/18/323.

[21] D. Miąsik, T. Skoczny, [w:] T. Skoczny (red.) Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, 2. Wydanie,  Warszawa 2014, s. 40; K. Kohutek, Praktyki wykluczające przedsiębiorstw dominujących, Warszawa 2012, s. 109.

[22] R. Molski, Prawo antymonopolowe w obliczu globalizacji. Kierunki rozwoju, Bydgoszcz-Szczecin 2008, s. 83.

[23] Polityka ochrony konkurencji i konsumentów, Warszawa 2015, s. 9,  https://www.uokik.gov.pl/kompetencje_prezesa_uokik3.php (dostęp 13.10.2021 r.).

[24] Wyrok SN z 13 lipca 2012 r. (sygn. akt III SK 44/11).

[25] Art. 1 ust. 2 uokk.

[26] Wyrok SN z 15 lipca 2009 r. (sygn. akt III SK 34/08). W literaturze podkreślono, że „prawo konkurencji, dostosowane do  potrzeb pozasektorowego obrotu gospodarczego, musi ulegać modyfikacjom w związku ze specyfiką działalności  sektorów sieciowych”. Zob. Sz.W. Gołębiowski, Kontrola koncentracji w sektorze elektroenergetycznym, Warszawa 2013, s.  16.

[27] Polityka ochrony konkurencji i konsumentów, Warszawa 2015, s. 37, https://www.uokik.gov.pl/kompetencje_prezesa_uokik3.php (dostęp 13.10.2021 r.).

[28] Art. 13 ust. 1 uokk.

[29] Art. 14 uokk.

[30] Koncentracja podlega obowiązkowi zgłoszenia do Komisji Europejskiej po spełnieniu kryteriów określonych w  rozporządzeniu Rady (WE) nr 139/2004/WE z 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorców (Dz. Urz.  UE L 24/1).

[31] Art. 13 ust. 2 pkt 1 uokk.

[32] Art. 13 ust. 2 pkt 2 uokk.

[33] Art. 13 ust. 2 pkt 3 uokk.

[34] Art. 13 ust. 2 pkt 4 uokk

[35] Art. 20 ust. 1 uokk.

[36] Obszernie, zob.: T. Skoczny, Zgody szczególne w prawie kontroli koncentracji, Warszawa 2012.

[37] Art. 19 ust. 1 i 2 uokk.

[38] Art. 20 ust. 2 uokk.

[39] Chodzi tu o decyzje dot. wszystkich branż, w tym rynków energii.

[40] Sprawozdanie z działalności UOKiK – rok 2020, Warszawa 2021, s. 38, https://www.uokik.gov.pl/publikacje.php?tag=1

[41] Sprawozdanie z działalności UOKiK – rok 2019, Warszawa 2020, s. 32, https://www.uokik.gov.pl/publikacje.php?tag=1

[42] Stan na 18 października 2021 r.

[43] Decyzja nr DKK-1/2021 z 7 stycznia 2021 r., https://www.uokik.gov.pl/aktualnosci.php?news_id=17108

[44] UOKiK. Sprawozdanie z działalności. 2011, Warszawa 2012, s. 17, https://www.uokik.gov.pl/publikacje.php?tag=1

[45] Decyzja Prezesa UOKiK nr DKK-1/2011 z 13 stycznia 2011 r.

[46] Np. decyzją nr DKK-133/2016 z 21 września 2016 r.: zgoda na utworzenie przez największe polskie spółki energetyczne  joint venture do inwestycji w elektromobilność.

[47] https://www.uokik.gov.pl/aktualnosci.php?news_id=15495

[48] https://www.uokik.gov.pl/aktualnosci.php?news_id=13581

[49] https://www.uokik.gov.pl/aktualnosci.php?news_id=2423

[50] Decyzję potwierdził SOKiK, wyrokiem z 14 maja 2012 r. (sygn. akt XVII AmA 41/11).

[51] Inaczej niż np. w prawie UE, zob. art. 3 ust. 4 rozporządzenia nr 139/2004.

[52] Decyzja nr DKK-178/2020 z 6 października 2020 r.

[53] https://www.uokik.gov.pl/aktualnosci.php?news_id=12510

[54] Art. 6 ust. 1 uokk.

[55] Art. 9 ust. 1 uokk. Pozycja dominująca oznacza władzę rynkową pozwalającą działać w znacznej mierze niezależnie od  konkurentów, kontrahentów i konsumentów. Domniemywa się, że powstaje przy udziale w rynku właściwym powyżej 40  proc. (art. 4 pkt 10 uokk).

[56] Art. 10 uokk.

[57] Art. 106 ust. 1 pkt 1 i 2 uokk.

[58] Art. 106a uokk.

[59] Chodzi o praktyki mogące „wpływać na strukturę rynku pozycji dominującej lub innego rynku” i utrudniać „zacho­wanie lub  rozwój istniejącej jeszcze (…) konkurencji”. Zob. wyrok SN z 19 sierpnia 2009 r. (sygn. akt III SK 5/09).

[60] Ich istotą jest uzyskiwanie przez dominanta od innych podmiotów „świadczeń pozostających w dysproporcji ze  świadczeniami, na jakie mogliby liczyć w warunkach niezniekształconej konkurencji na rynku” Zob. wyrok SN z 5 stycznia  2007 r. (sygn. akt III SK 17/06).

[61] Szerzej, zob. J. Krüger, Przeciwdziałanie praktykom ograniczającym konkurencję w sektorze energetycznym w orzecz­nictwie  Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów i Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, [w:] C. Banasiński, M. Kępiński, B. Popowska, T. Rabska (red.), Aktualne problemy polskiego i europejskiego prawa ochrony konkurencji, Warszawa 2006, s. 18-33.

[62] Szerzej, zob. T. Skoczny, Negocjacyjne stosowanie prawa ochrony konkurencji – rzeczywistość, istota, problemy, [w:] T. Skoczny (red.), Prawo konkurencji. 25 lat. Pierwszy Polski Kongres Prawa Konkurencji, Warszawa 2016, s. 452-453 i s. 458.

[63] Na podstawie art. 12 uokk Prezes UOKiK wydaje decyzję zamykającą sprawę bez stwierdzenia naruszenia i kary pieniężnej, ale z wiążącym zobowiązaniem przedsiębiorcy do konkretnych działań w celu usunięcia kwestionowanej praktyki lub jej skutków.

[64] Decyzja nr DOK-1/2012 z 13 kwietnia 2012 r., https://www.uokik.gov.pl/aktualnosci.php?news_id=3359

[65] https://www.uokik.gov.pl/aktualnosci.php?news_id=10824

[66] https://www.uokik.gov.pl/aktualnosci.php?news_id=11931

[67] Utrzymana wyrokiem SN z 22 stycznia 2020 r. (sygn. akt I NSK 105/18).

[68] Wyrokiem z 10 października 2019 r. (sygn. akt XVII AmA 43/17), SOKiK utrzymał decyzję, zmniejszając karę nałożo­ną na  PGNiG z 60 mln zł do ok. 5,5 mln zł.

[69] https://www.uokik.gov.pl/aktualnosci.php?news_id=17000

[70] Art. 24 ust. 2 uokk.

[71] D. Miąsik, [w:] T. Skoczny (red.), Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, 2. Wydanie, Warszawa 2014, s. 752-754.

[72] Wyrok SN z 10 kwietnia 2008 r. (sygn. akt III SK 27/07).

[73] Art. 24 ust. 2 pkt 2 uokk.

[74] Decyzja częściowo zmieniona wyrokiem Sądu Apelacyjnego z 11 czerwca 2021 r. (sygn. akt VII AGa 1832/18) (sąd uchylił  jedną z ośmiu stwierdzonych w decyzji praktyk).

[75] https://www.uokik.gov.pl/aktualnosci.php?news_id=12998

[76] Np. decyzja nr RGD-7/2019 z 20 listopada 2019 r., https://www.uokik.gov.pl/aktualnosci.php?news_id=16279

[77] Szerzej, zob. G. Materna, Rekompensata publiczna jako nowy środek eliminacji niepożądanych zjawisk rynkowych przez Prezesa UOKiK, [w:] M. Bernatt, A. Jurkowska-Gomułka, M. Namysłowska, A. Piszcz (red.), Wyzwania dla ochro­ny konkurencji i regulacji rynku. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Tadeuszowi Skocznemu, Warszawa 2017, s. 491-503.

[78] Przykłady, zob. J. Sroczyński, Przysporzenie konsumenckie jako rezultat decyzji zobowiązaniowych Prezesa UOKiK, [w:] M. Czarnecka (red.), Konsument na rynku energii elektrycznej, Warszawa 2013, s. 139.

[79] https://www.uokik.gov.pl/aktualnosci.php?news_id=17582

[80] Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.).

[81] Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1634).

[82] Na podstawie uchylonego obecnie art. 24 ust. 2 pkt 1 uokk.

[83] Uchwała 7 sędziów SN z 20 listopada 2015 r. (III CZP 17/15) przesądziła, że sądowe uznanie postanowienia wzorca umowy za klauzulę abuzywną nie dawało podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia zbioro­wych interesów konsumentów wobec innych przedsiębiorców stosujących postanowienia tej samej treści norma­tywnej, wobec których wyrok SOKiK nie został wydany.

[84] Art. 23b uokk.

[85] Art. 106 ust. 1 pkt 3a uokk.

[86] B. Budka, A. Koczyk, Problematyka klauzul abuzywnych w umowach dostarczania energii elektrycznej, [w:] M. Czarnecka  (red.), Konsument na rynku energii elektrycznej, Warszawa 2013, s. 93-103.

[87] Raport z kontroli wzorców umowy stosowanych w obrocie z konsumentami na rynku gazu sieciowego, Kraków 2013, https://www.uokik.gov.pl/aktualnosci.php?news_id=10286

[88] https://www.uokik.gov.pl/aktualnosci.php?news_id=16582

[89] Sprawozdanie z działalności Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w 2020 r., kwiecień 2021, s. 300.

[90] Na temat działalności Koordynatora, zob. J. Gwiazdowski, M. Stachura, Postępowanie przed Koordynatorem ds. negocjacji przy Prezesie Urzędu Regulacji Energetyki narzędziem do zarządzania konfliktem na rynku odbiorców paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła w gospodarstwie domowym oraz prosumentów będących konsumentami, [w:] J. Król, G. Materna (red.), Szanse i zagrożenia dla uczestników rynku energii, Warszawa 2021, s. 45 i nast.

[91] Ustawa ta (opublikowana w Dz.U. z 2016 r. poz. 1823) wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/11/UE z 21 maja 2013 r. w sprawie alternatywnych metod rozstrzygania sporów konsumenckich oraz zmiany rozporządzenia (WE) nr 2006/2004 i dyrektywy 2009/22/WE (dyrektywa w sprawie ADR w sporach konsumenckich, Dz. Urz. UE L 165/63).

[92] Alternative Dispute Resolution.

[93] Por. art. 31b ust. 2 Prawa energetycznego.

[94] Por. art. 31c Prawa energetycznego.

[95] Por. art. 31a ust. 1 Prawa energetycznego.

[96] Por. rozporządzenie Ministra Energii z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie określenia wysokości progów finanso­wych wartości  przedmiotu sporu, których przekroczenie uprawnia do odmowy rozpatrzenia sporu (Dz.U. z 2017 r. poz. 1494).

[97] Por. art. 31a ust. 2 Prawa energetycznego.

[98] https://koordynator.ure.gov.pl/kdn/koordynator/sprawozdania/9428,Sprawozdanie-za-2020-r.html

[99] Sprawozdanie z działalności Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w 2020 r., kwiecień 2021, s. 311.

[100] Ibidem, s. 308.

tagi: niedozwolone postanowienia umów z odbiorcami energii ochrona konsumentów przeciwdziałanie praktykom naruszającym zbiorowe interesy konsumentów regulacja rynków energetycznych rynek energii URE Urząd Regulacji Energetyki