Cechą europejskiego systemu ochrony konkurencji jest wielość organów ochrony konkurencji (organy ochrony konkurencji państw członkowskich UE oraz Komisja Europejska) oraz wielość źródeł prawa konkurencji: unijne zakazy praktyk ograniczających konkurencję mogą uzupełniać normy krajowe. Czy stosowanie praktyk antykonkurencyjnych może narazić przedsiębiorców na wiele sankcji finansowych nakładanych przez różne organy za to samo naruszenie? Czy w sprawach praktyk ograniczających konkurencję jest zakaz powtórnego karania (ne bis in idem)? Pewne wskazówki daje unijne orzecznictwo antymonopolowe.

Wprowadzenie

W prawie polskim zakaz praktyk ograniczających konkurencję sformułowany jest w ustawie z 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (dalej: uokk) i egzekwowany przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK).

Za dopuszczenie się naruszenia ustawowych zakazów praktyk ograniczających konkurencję (porozumień ograniczających konkurencje lub nadużywania pozycji dominującej) Prezes UOKiK może nałożyć karę pieniężną na przedsiębiorcę do 10% jego rocznego obrotu (art. 106 ust. 1 uokk). W przypadku porozumień ograniczających konkurencję na karę pieniężną (do 2 mln PLN) narażone są dodatkowo osoby zarządzające – menedżerowie, którzy w ramach sprawowania swojej funkcji w czasie trwania stwierdzonego naruszenia umyślnie dopuszczają do naruszenia przez przedsiębiorcę zakazu niektórych kategorii antykonkurencyjnych porozumień (art. 106a uokk). Z tej kompetencji do nakładania sankcji na menedżerów Prezes UOKiK już kilkukrotnie uczynił użytek.

Prezes UOKiK nie jest jedynym organem antymonopolowym władnym ukarać naruszyciela w przypadku praktyk ograniczających konkurencję mających wpływ na handel między państwami członkowskimi UE. Gdy naruszone są unijne reguły konkurencji, polski organ antymonopolowy może bezpośrednio stosować traktatowe zakazy antykonkurencyjnych praktyk (art. 101 i 102 TFUE), obok ich polskich odpowiedników (art. 6 i 9 uokk). Ale także Komisja Europejska lub inny krajowy organ ochrony konkurencji może prowadzić postępowanie dotyczące przedsiębiorcy z siedzibą w Polsce lub naruszenia, którego skutki obejmują to terytorium. Kary pieniężne nakładane przez Komisję mogą wynieść do 10% całkowitego rocznego obrotu naruszyciela (kary na menedżerów nie są przewidziane).

Przedsiębiorcy muszą się liczyć z tym, że ich praktykami może zainteresować się nie tylko krajowy organ ochrony konkurencji, ale Komisja Europejska (jeśli mają wpływ na handel między państwami członkowskimi, jak w decyzji Komisji z 22.06.2011 r. przeciwko Telekomunikacji Polskiej, w sprawie COMP/39.525) lub organ ochrony konkurencji innego państwa członkowskiego UE (jeżeli dana praktyka narusza konkurencję w tym innym państwie, jak w sprawie zakończonej decyzją Prezesa UOKiK nr RKR-10/2019, wydaną przeciwko Brother Central & Eastern Europe GmbH z siedzibą w Wiedniu, Austria za ograniczanie konkurencji na terenie Polski). Nie jest wykluczone, że tymi samymi lub zbieżnymi praktykami tych samych przedsiębiorców zainteresują się różne organy antymonopolowe. Jak jednak zostanie poniżej pokazane, dla takich przypadków przyjęto specjalne mechanizmy mające spowodować, aby odpowiedzialność antymonopolowa w wyniku działań Komisji i organów krajowych miała charakter alternatywny, a nie równoległy (wielokrotny), chyba że dotyczy różnych praktyk.

Regulacje chroniące przed wielokrotnym karaniem za naruszenie konkurencji

Obowiązujące regulacje prawne wydają się zapewniać w miarę szczelną ochronę przed dublowaniem postępowań i kar w sprawie tej samej praktyki antykonkurencyjnej mogącej naruszać unijne reguły konkurencji. Ryzyko dublowania interwencji prawnej przez różne krajowe organy ochrony konkurencji (lub przez taki organ i Komisji Europejskiej) w pewnym stopniu redukują przyjęte rozwiązania legislacyjne. Na przykład Prezes UOKiK zobowiązany jest umorzyć postępowanie, w drodze postanowienia, w przypadku przejęcia sprawy przez Komisję Europejską (art. 75 ust. 1 pkt 3 uokk). Ponadto, Prezes UOKiK może umorzyć postępowanie gdy sprawa już została rozstrzygnięta przez organ ochrony konkurencji innego państwa członkowskiego UE (art. 75 ust. 2 uokk). W ogóle nie jest zaś wszczynane postępowanie w danej sprawie jeśli Komisja prowadzi już postępowanie w tej samej sprawie lub została ona już przez Komisję rozstrzygnięta (art. 87 ust. 1 pkt 1-2 uokk).

Reguły o takim skutku wprowadza już rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2003 z 16.12.2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu (OJ L 1, 4.1.2003, s. 1-25; dalej: Rozp. 1/2003), przewidując (art. 11 ust. 6), że podjęcie sprawy przez Komisję wyłącza działanie krajowego organu konkurencji. Z kolei w art. 13 Rozp. 1/2003 przewidziano zawieszenie lub zamknięcie postępowania w przypadku powielania się interwencji różnych organów ds. konkurencji w sprawie ścigania tych samych antykonkurencyjnych zachowań ujawniających się w tym samym okresie na tych samych rynkach (implementacją tych rozwiązań do prawa polskiego są opisane wyżej rozwiązania w uokk). Rozp. 1/2003 zawiera też ogólną deklarację zgodności reguł konkurencji z prawami podstawowymi (motyw 37), do których zalicza się także zakaz podwójnego karania (ne bis in idem).

Powyższe regulacje nie wykluczają nałożenia przez różne organy ochrony konkurencji na ten sam podmiot kary za to samo naruszenie traktatowego zakazu praktyk ograniczających konkurencję w sytuacji gdy praktyka dotyczy różnych rynków geograficznych. Taki sam model działania, gdy stosowany jest na obszarze różnych państw, organy krajowe potraktują bowiem jako odrębne naruszenia i ocenią w ramach swojej kompetencji terytorialnej.

W praktyce więc określona praktyka przedsiębiorcy może zostać na obszarze UE oceniona i ukarana więcej niż jeden raz. Gdy przedsiębiorca w tożsamy sposób narusza konkurencję w różnych państwach członkowskich, zająć się tym mogą krajowe organy ochrony konkurencji w każdym z krajów, na które oddziałują dane naganne praktyki. Na przykład w sprawie takich samych klauzul najwyższego uprzywilejowania stosowanych przez te same platformy rezerwacji miejsc noclegowych odrębne postępowania w sprawie naruszenia prawa unijnego prowadziły krajowe organy ochrony konkurencji m.in. w Niemczech, we Francji, Szwecji i we Włoszech. Każdy organ wydał odrębne rozstrzygnięcie, uwzględniające ograniczenie konkurencji na swoich obszarze kompetencji.

Sądy a wielokrotna odpowiedzialność prawna

W sprawie powielania odpowiedzialności prawnej i dublowania kar nakładanych za naruszenie prawa konkurencji na ten sam podmiot za to samo antykonkurencyjne zachowanie wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Sprawiedliwości (dalej: TS).

Przede wszystkim, TS wielokrotnie potwierdzał, że podstawową zasadę prawa UE mającą zastosowanie w sprawach ochrony konkurencji stanowi zasada ne bis in idem . Zabrania ona ponownego karania lub ścigania przedsiębiorstwa z tytułu antykonkurencyjnego zachowania, gdy już zostało za to ukarane (wyrok TS z 15.10.2002 r., C‑238/99 P Limburgse Vinyl Maatschappij, EU:C:2002:582, pkt 59; wyrok TS z 4.03.2020r., C-10/18 P Mowi ASA, ECLI:EU:C:2020:149, pkt 76; wyrok z 14.02.2012 r., C‑17/10 Toshiba Corporation, EU:C:2012:72, pkt 94). Natomiast w konkretnych sprawach zastosowanie tej zasady wymaga większego zniuansowania.

Na przykład TS orzekł, że zasada ta nie ma zastosowania gdy organ rozstrzyga w jednej decyzji w sprawie praktyki stanowiącej równocześnie naruszenie krajowego i unijnego prawa konkurencji. Dotyczyć to może sytuacji takich jak w prawie polskim, które przewiduje odrębne podstawy prawne nałożenia kary za naruszenie zakazu praktyk ograniczających konkurencję w uokk (art. 106 ust. 1 pkt 1 uokk) oraz ich traktatowych odpowiedników (art. 106 ust. 1 pkt 2 uokk). Zresztą powyższe stanowisko TS wyraził odpowiadając na pytanie prejudycjalne polskiego Sądu Najwyższego w sprawie dot.  decyzji Prezesa UOKiK. Trybunał nie dał Prezesowi UOKiK absolutnej dowolności w ustalaniu wysokości takich kar, ale zobowiązał go do upewnienia się, że kary, rozpatrywane łącznie, są proporcjonalne do charakteru tego naruszenia (wyrok TS z 3.04.2019 r., C‑617/17 PZU na Życie; ECLI:EU:C:2019:283; podobnie: wyrok TS z 4.03.2020r., C-10/18 P Mowi ASA, ECLI:EU:C:2020:149, pkt 78 i 85). Wymóg badania proporcjonalności kar nakładanych w takim wypadku podkreślił także SN (wyrok SN z 24.10.2019 r., I NSK 12/19, LEX nr 2767338).

W określonym stanie faktycznym może być dopuszczone również nałożenie kar pieniężnych za to samo zachowanie przez różne organy antymonopolowe (np. organ krajowy i Komisję Europejską). Może to zależeć od przynależności do UE terytorium, na którym ukarana praktyka się ujawniała. Wyłożył to TS w wyroku z 14.02.2012 r., C-17/10 Toshiba Corporation, ECLI:EU:C:2012:72) w sprawie postępowań kartelowych prowadzonych przez Komisję Europejską i czeski organ ochrony konkurencji. Trybunał jasno wskazał, że nałożenie przez krajowy organ ochrony konkurencji kar na uczestników kartelu za antykonkurencyjne skutki, jakie kartel wywarł na danym terytorium przed przystąpieniem do UE nie jest sprzeczne z zasadą ne bis in idem, gdy celów tych nie realizowały grzywny nałożone na tych samych kartelistów decyzją Komisji przyjętą przed wydaniem decyzji przez krajowy organ ochrony konkurencji. Podobną zasadę wyraża wyrok TS z 25.02.2021 r., C‑857/19 Slovak Telekom a.s. przeciwko Protimonopolný úrad Slovenskej republiky (ECLI:EU:C:2021:139). Trybunał rozstrzygnął w nim zagadnienie prowadzenia odrębnych postępowań i odrębnego ukarania przedsiębiorstwa przez Komisję i przez krajowy organ ochrony konkurencji za antykonkurencyjną praktykę, jeśli jej ocena dotyczy odrębnych rynków produktowych lub geograficznych. W takim wypadku, jak uznał TS, zakaz ponownego karania lub ścigania przedsiębiorstwa za antykonkurencyjne zachowanie nie ma zastosowania (mamy wówczas de facto do czynienia z różnymi sprawami). Podobne są źródła przyjęcia, że zasada ne bis in idem nie ogranicza Komisji do nakładania kar na przedsiębiorstwa za naruszenia, które były przedmiotem rozstrzygnięć organów państw trzecich (wyrok TS z 29.6.2006 r., C 289/04 P Showa Denko, ECLI:EU:C:2006:431, pkt 52-56).

Z powyższego przeglądu wynika, że na gruncie prawa konkurencji obowiązują przepisy, z  których wynika zakaz wielokrotnego karania tego samego podmiotu za to samo naruszenie.   Orzecznictwo TS pokazuje jednak, że zasada ta jest niuansowana w zależności od stanu faktycznego, z którym mamy do czynienia i w  praktyce nie zawsze podmiot stosujący określoną naganną praktykę zostanie ukarany tylko raz i przez jeden  organ ochrony konkurencji.