Organy ochrony konkurencji reagują na nową rzeczywistość gospodarczą wywołaną wybuchem pandemii wirusa COVID-19. Chociaż kryzys pandemiczny nie oznacza zniesienia zakazu praktyk ograniczających konkurencję, wiele organów antymonopolowych uznało, że powstała sytuacja może uzasadniać niektóre praktyki rynkowe, które w normalnych okolicznościach uznane zostałyby za antykonkurencyjne. W niniejszym tekście pokrótce przedstawiono reakcje wybranych organów ochrony konkurencji na wybuch pandemii COVID-19 oraz ewoluujące stanowisko polskiego organu antymonopolowego. 

Na nową społeczną rzeczywistość wywołaną wybuchem COVID-19 oraz na wynikające z niej warunki funkcjonowania gospodarki zareagowały organy antymonopolowe na całym świecie. W celu spowolnienia rozprzestrzeniania się epidemii w wielu krajach przyjmowane są szczególne uregulowania prawne, wprowadzono środki dystansowania społecznego (w zależności od kraju obejmują one m.in. całkowite lub częściowe ograniczenia handlu, transportu publicznego i swobody przemieszczania się). Zawieszone zostały normalne reguły funkcjonowania gospodarki wolnorynkowej, nagle niedostępnych stało się wiele korzyści, jakie daje wspólny rynek europejski. Konsekwencją tej nowej rzeczywistości społeczno-gospodarczej jest utrudnienie i zwiększenie kosztów prowadzenia działalności, a także większa niepewność prawna. 

Reakcje na wybuch pandemii koronawirusa

Nowe realia rynkowe wykreowały nowe zagrożenia dla interesów konsumentów. Źródłem tych zagrożeń są działania firm, które w czasach kryzysu oparły swój model biznesowy na czerpaniu nieuczciwych korzyści z pandemii oraz tych, które dostosowując się do nowych realiów wybierają rozwiązania biznesowe, które szkodzą konsumentom. 

Krótki przegląd stron internetowych wybranych organów ochrony konkurencji wskazuje, że na nowe problemy rynkowe reagują one w dwojaki sposób. Jednym z modeli działania jest przypomnienie przedsiębiorcom, że są nadal zobowiązani do przestrzegania reguł konkurencji. Według drugiego modelu, organy antymonopolowe nie poprzestają na przypominaniu o regułach konkurencji i sankcjach za ich nieprzestrzeganie, ale też dostarczają przedsiębiorcom szczegółowych wskazówek, jak postępować zgodnie z regułami konkurencji podczas obecnego kryzysu. 

Rola UOKiK

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej „UOKiK” lub „Urząd”) początkowo stosował pierwsze podejście. Już w marcu br. Prezes UOKiK, Tomasz Chróstny, ogłosił, że UOKiK podejmuje działania w celu zbadania nadmiernych podwyżek cen produktów żywnościowych i artykułów higienicznych. Poinformował też o uformowaniu w UOKiK specjalnego zespołu odpowiedzialnego za monitorowanie cen tych artykułów. Zespół otrzymał zadanie skoncentrowania się na identyfikacji nieprawidłowości w sklepach internetowych, sprzedających pożądane produkty w nieuczciwych, znacznie wyższych cenach. Inne zadania zespołu objęły wykrywanie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów poprzez wprowadzanie w błąd co do właściwości sprzedawanych produktów zdrowotnych lub higienicznych. Według komunikatu prasowego UOKiK, inny zespół złożony z pracowników Inspekcji Handlowej został wyznaczony do monitorowania cen w sklepach, w tym w sieciach handlowych. Prezes UOKiK poinformował również, że w wyniku współpracy Urzędu z jedną z największych polskich platform zakupów internetowych „Allegro” zidentyfikowano i wyeliminowano ponad 50 tysięcy wprowadzających w błąd lub nieuczciwych ofert produktów, które miały rzekomo pomagać w ochronie przed COVID-19 (https://www.uokik.gov.pl/news.php?news_id=16332). 

Niezależnie od opisanych inicjatyw, zostały również przyjęte nowe przepisy rozszerzające kompetencje Urzędu. Przede wszystkim chodzi o nową ustawę dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020, poz. 374 ze zm.; http://prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20200000374/U/D20200374Lj.pdf). Ustawa ta i jej późniejsze nowelizacje rozszerzyły kompetencje UOKiK o uprawnienie do nakładania kar pieniężnych na przedsiębiorstwa za niektóre, szczególnie dotkliwe przykłady stosowania cen powyżej poziomu cen maksymalnych, ustalonych przez inne właściwe organy (szczegóły wyjaśniono poniżej). Przypisanie takich kompetencji UOKiK jest nowością, gdyż do tej pory jego uprawnienia w zakresie cen polegały raczej na ochronie ich uczciwości, a nie na monitorowaniu ich zgodności z warunkami nakładanymi przez inne organy władzy. 

Wśród wielu innych rozwiązań prawnych służących zapobieganiu, przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-19 oraz skutków pandemii, przyjęto m.in. regulacje tworzące sieć organów publicznych, których wspólnym zadaniem jest zapobieganie nadmiernemu wzrostowi cen niektórych produktów. Głównym ogniwem tej grupy jest Minister Zdrowia władny ustalić, w drodze obwieszczenia, maksymalne urzędowe ceny zbytu, urzędowe marże hurtowe oraz urzędowe marże detaliczne tych produktów leczniczych, wyrobów medycznych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, produktów biobójczych i surowców farmaceutycznych, które mogą być wykorzystane w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 lub w sytuacji zagrożenia braku ich dostępności na terytorium Polski. Z kolei minister właściwy do spraw gospodarki (w porozumieniu z Ministrem Zdrowia oraz Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi) został uprawniony do ustalania cen sprzedaży szerokiej i dość niejasno zdefiniowanej kategorii „towarów lub usług, mających istotne znaczenie dla ochrony zdrowia lub bezpieczeństwa ludzi lub kosztów utrzymania gospodarstw domowych”. Do kontrolowania przestrzegania nowych przepisów zostało wyznaczonych szereg urzędów i inspekcji: wojewódzki inspektor farmaceutyczny, Główny Inspektor Farmaceutyczny, Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Mogą nakładać kary w wysokości do 5 milionów złotych na tych, którzy stosują ceny wyższe niż określone przez właściwego ministra. 

Rola UOKiK w tej grupie organów mających przeciwdziałać nadmiernemu wzrostowi cen koncentruje się na karaniu przedsiębiorców, którzy choćby nieumyślnie dopuszczają się „wielokrotnie, w przypadku wielu produktów, wyrobów lub środków lub na dużą skalę stosują” ceny zbytu wyższe niż ustalone przez Ministra Zdrowia (w odniesieniu do odpowiednich kategorii produktów) lub ministra ds. gospodarki (w odniesieniu do innych, wymienionych wyżej produktów). Na tych przedsiębiorców UOKiK może teraz nakładać kary pieniężne do 10% rocznego obrotu. Przedsiębiorcy muszą być też przygotowani na niezapowiedziane kontrole UOKiK i ewentualne kary pieniężne za nieprzestrzeganie przepisów regulujących takie kontrole. Do 5% rocznego obrotu przedsiębiorcy, lecz nie więcej niż 5 milionów złotych, może wynieść kara za choćby nieumyślnie nie udzielenie informacji żądanych przez UOKiK lub udzielenie informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd oraz za uniemożliwianie lub utrudnianie rozpoczęcie lub przeprowadzenie kontroli. 

Reakcje antymonopolowe na kryzys pandemiczny w całej Europie

Inaczej niż UOKiK, pierwotnie bardziej skoncentrowany na ostrzeganiu przedsiębiorców o sankcjach przed wykorzystywaniem kryzysu spowodowanego przez koronawirus, Europejska Sieć Konkurencji („ECN”) przyjęła wspólne oświadczenie dotyczące stosowania prawa konkurencji w czasie tego kryzysu. Również oświadczenie ECN zawiera ostrzeżenia kierowane do firm nieuczciwie wykorzystujących obecną sytuację np. kartelizując rynek lub nadużywając pozycji dominującej, zwłaszcza poprzez oferowanie produktów ochronnych lub zdrowotnych (maski na twarz, środki dezynfekujące) w cenach powyżej poziomu rynkowego. Oświadczenie ECN nie koncentruje się jednak wyłącznie na ostrzeżeniach i zapowiedziach sankcji, ale wyraża także zrozumienie wobec przedsiębiorców poszukujących formuły działalności w zmienionych warunkach rynkowych. Stan epidemii wykreował bowiem nowe wyzwania i warunki świadczenia usług i dystrybucji produktów. W obecnych okolicznościach – jak ogłoszono w zawiadomieniu – ECN nie będzie aktywnie interweniować wobec tych przejawów współpracy między przedsiębiorcami, które mają charakter tymczasowy i są niezbędne dla uniknięcia niedoborów, pod warunkiem ich stosowania na uczciwych warunkach. Co więcej, stwierdzono, że jest „mało prawdopodobne”, aby takie działania podejmowane w okresie kryzysu pandemicznego „były problematyczne”. Komunikat ECN przywołuje również niektóre standardowe reguły konkurencji, które mogą być pomocne w czasie pandemii (na przykład producenci mogą ustalać ceny maksymalne produktów). Zachęca się również przedsiębiorców do bezpośredniego kontaktowania się z organami antymonopolowymi w celu uzyskania odpowiednich wskazówek w przypadku konkretnych wątpliwości (https://ec.europa.eu/competition/ecn/202003_joint-statement_ecn_corona-crisis.pdf). 

Podobnie jak ECN, także Komisja Europejska przyjęła Komunikat w sprawie „tymczasowych ram na potrzeby oceny kwestii antymonopolowych dotyczących współpracy między przedsiębiorstwami w odpowiedzi na pilne sytuacje wynikające z obecnej pandemii COVID-19” („Komunikat”) (Dz.U. C 116I z 8.4.2020, str. 7—10). Określa on główne kryteria oceny projektów współpracy podejmowanej w celu usuwania niedoborów podstawowych produktów i usług w czasie pandemii COVID-19 (sekcja 2 Komunikatu) oraz procedurę udzielania doraźnych wskazówek dotyczących konkretnych projektów takiej współpracy (sekcja 3). Po przyjęciu Komunikatu utworzono też specjalną skrzynkę pocztową (COMP-COVID-ANTITRUST@ec.europa.eu) dla tych, którzy szukają wskazówek na temat konkretnych inicjatyw (https://ec.europa.eu/competition/antitrust/coronavirus.html). 

Holandia

Spośród organów krajowych wskazać można na np. holenderski organ ds. konkurencji (Autoriteit Consument & Markt), który ogłosił gotowość pomocy przedsiębiorcom w przypadku niepewności co do rozwiązań biznesowych przyjmowanych przez nich w związku z kryzysem koronawirusowym, a jednocześnie przestrzegał firmy przez nadużywaniem pozycji dominującej i ustalaniem nieuczciwych cen (https://www.acm.nl/en/publications/acms-oversight-during-coronavirus-crisis). 

Grecja

Podobnie grecki organ ds. konkurencji (Komisja ds. Konkurencji) wyznaczył specjalną grupę zadaniową w celu „zaradzenia możliwym zakłóceniom konkurencji spowodowanym pandemią Covid-19” oraz „zabezpieczenia solidnej struktury konkurencyjnej rynku, ochrony interesów konsumentów i wzrostu gospodarczego” (https://www.epant.gr/en/enimerosi/press-releases/item/858-press-release-covid-19-task-force-to-fight-anticompetitive-practices.html). Organ ogłosił, że będzie „monitorować i priorytetyzować swoje działania przeciwko takim praktykom, które wykorzystują obecną sytuację Covid-19 ze szkodą dla konsumentów” (https://www.epant.gr/en/enimerosi/press-releases/item/838-press-release-competition-law-enforcement-and-covid-19-pandemic.html). Ponadto grecki organ antymonopolowy podał przykłady zachowań nieobjętych zakresem naruszenia „w związku z obecnymi warunkami społecznymi i gospodarczymi”. Wyjaśniono w szczególności, że nie jest zakazane narzucanie maksymalnych cen odsprzedaży lub sugerowanie dystrybutorom cen odsprzedaży „w przypadku gdy na skutek na przykład presji lub oferowanych zachęt nie jest to w rzeczywistości cena minimalna lub sztywna” (https://www.epant.gr/en/enimerosi/press-releases/item/837-press-release-application-of-competition-rules.html). 

Luksemburg

Również luksemburski organ ds. konkurencji (Conseil de la concurrence) wydał wytyczne wyjaśniające, w jakim stopniu w bezprecedensowym kontekście pandemii COVID-19 zamierza interpretować kryteria wyłączenia z praktyk antykonkurencyjnych. Organ ogłosił w szczególności gotowość do kontaktu z tymi przedsiębiorcami, którzy potrzebują uzyskać odpowiedzi na pytania o legalne sposoby reagowania na obecny kryzys (https://concurrence.public.lu/fr/actualites/2020/document-orientation-entreprises-coronavirus.html) .

Wielka Brytania

Brytyjski organ antymonopolowy („CMA”) podszedł do problemu kryzysu wywołanego pandemią koronawirusa nie tylko wyraźnie ostrzegając przedsiębiorców przed nieuczciwym czerpaniem zysków kosztem konsumentów, ale także udzielając im wskazówek, jak postępować zgodnie z prawem konkurencji. Podobnie jak to ma miejsce w wielu innych jurysdykcjach, CMA uruchomił grupę zadaniową w celu identyfikowania szkodliwych praktyk sprzedażowych i cenowych firm próbujących nieuczciwie wykorzystywać wyjątkowe okoliczności epidemiczne. Stworzony przez CMA zespół nie tylko monitoruje rynek, ale interweniuje w stosownych przypadkach. W przypadku, gdy kompetencje CMA nie są wystarczające do wsparcia właściwego funkcjonowania rynku i ochrony interesów konsumentów, rolą CMA będzie doradzenie rządowi odpowiednich kroków i działań legislacyjnych (https://www.gov.uk/government/news/cma-launches-covid-19-taskforce). CMA z zadowoleniem przyjął też złagodzenie przez brytyjski rząd niektórych reguł prawa konkurencji, umożliwiające konieczną w czasie epidemii współpracę między sieciami sprzedaży detalicznej, a także zadeklarował nie egzekwowanie przepisów wobec współpracy między przedsiębiorcami lub racjonowania produktów w zakresie koniecznym do ochrony interesów konsumentów – na przykład poprzez zapewnienie bezpieczeństwa dostaw. Warunkiem takiej akceptacji jest nie wykorzystywanie kryzysu jako pretekstu dla zmowy i nie prowadzenie wymiany informacji w zakresie wykraczającym ponad to co konieczne w stanie epidemii (https://www.gov.uk/government/news/covid-19-cma-approach-to-essential-business-cooperation). 

Ewolucja podejścia UOKiK

Ten krótki przegląd reakcji organów ochrony konkurencji na kryzys wywołany pandemią koronawirusa zakończyć trzeba pozytywną konstatacją, że także podejście UOKiK ewoluowało i obecnie wydaje się bardziej pragmatyczne. Po początkowym skoncentrowaniu się na ostrzeżeniach wobec prób nieuczciwego wykorzystania kryzysu, UOKiK uznał niedawno zasadność służenia przedsiębiorcom także pomocą w ustaleniu takich form tymczasowej współpracy na czas epidemii, które nie spotkają się z sankcjami antymonopolowymi. Na swojej stronie internetowej UOKiK potwierdził, że obecne wyjątkowe okoliczności „mogą skłaniać podmioty gospodarcze do współpracy i koordynowania swoich działań w celu przezwyciężenia skutków kryzysu ekonomicznego”. Zarazem UOKiK wyraził gotowość do przedstawienia przedsiębiorcom, na ich wniosek, nieformalnej opinii na temat zgodności planowanych przez nich nowych form współpracy z regułami konkurencji (https://konkurencja.uokik.gov.pl/koronawirus-a-prawo-konkurencji-wytyczne-dla-przedsiebiorcow/). UOKiK uruchomił też specjalny adres e-mail (COVID-konkurencja@uokik.gov.pl), na który można składać wnioski o taką nieformalną opinię. Oceniając pozytywnie tę zmianę podejścia UOKiK, należy wyrazić żal, że nie towarzyszą mu bardziej konkretne wskazówki co do konkretnych okoliczności, w których praktyki rynkowe mające pomóc sprostać wyzwaniom obecnego kryzysu będą zgodne z prawem konkurencji. 

Podsumowując :

• Organy ochrony konkurencji mają słuszne obawy, że podczas kryzysu pandemicznego przedsiębiorcy mogą intensyfikować nieuczciwe praktyki. Dlatego uzasadnione są komunikaty przypominające, że pandemii nie można traktować jako wymówki dla ograniczeń konkurencji.
• Pozytywnie należy też ocenić podejście ECN, Komisji Europejskiej i niektórych krajowych organów antymonopolowych, które uznają, że pewne praktyki rynkowe normalnie mogące budzić wątpliwości w aspekcie reguł konkurencji, w obecnej sytuacji mogą być uzasadnione lub że obecnie nie mieszczą się wśród listy priorytetów.
• Pozytywne jest wreszcie to, że także UOKiK zadeklarował otwartość na pomoc przedsiębiorcom w ustaleniu legalności działań planowanych w celu przeciwdziałania obecnemu kryzysowi. Szkoda tylko, że tej deklaracji nie towarzyszą żadne konkretne wskazówki wskazujące działania lub praktyki mogące być lub nie mogące być prawnie uzasadnione. Jasne wytyczne w tym względzie z pewnością zapewniłyby przedsiębiorcom prowadzącym działalność w Polsce większą pewność prawną w tych niepewnych czasach.