Kontrole w przedsiębiorstwach pozwalają organom antymonopolowym gromadzić dowody naruszenia. Jak wyglądają kontrole przeprowadzane przez Komisję Europejską? Jakie są obowiązki kontrolowanych przedsiębiorstw? W poniższym artykule postaram się odpowiedzieć na te pytania posiłkując się wybranymi orzeczeniami.

Wprowadzenie

Podstawowym zadaniem organów antymonopolowych, w tym Komisji Europejskiej (dalej: „Komisja”) jest ochrona przestrzegania reguł prawidłowej konkurencji. Reguły takie wynikają z przepisów prawa europejskiego zawartych w art. 101 oraz art. 102 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: „TFUE”)[1]. Aby egzekwowanie tych przepisów było skuteczne, Komisja może poszukiwać dowodów naruszenia kontrolując biura przedsiębiorstw.  Przedstawicielom Komisji pomagają w tym urzędnicy odpowiednich krajowych organów ochrony konkurencji. W dalszej części artykułu znajdą Państwo analizę wybranych orzeczeń wydanych przez Komisję Europejską w sprawach dotyczących kontroli.

Na wstępie warto zaznaczyć, że uprawnienia kontrolne urzędników oraz innych towarzyszących osób upoważnionych przez Komisję do prowadzenia kontroli  wynikają z treści art. 20-22 rozporządzenia 1/2003[2]. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tego rozporządzenia przedsiębiorstwa oraz związki przedsiębiorstw mogą być kontrolowane na podstawie decyzji Komisji. Taka decyzja powinna przede wszystkim zawierać podstawowe informacje dotyczące kontroli tj. przedmiot, zakres, cel kontroli oraz termin jej przeprowadzenia. Podmiot podlegający kontroli musi zostać również poinformowany o jego prawach i obowiązkach m.in. prawie do wniesienia odwołania od decyzji. Kontrola może również zostać przeprowadzona na podstawie wydanego upoważnienia przez Komisję, aczkolwiek przedsiębiorstwo nie ma obowiązku poddania się jej[3].

Poniżej zaprezentuję Państwu wybór ciekawych zagadnień i problemów, jakie powstały w związku z kontrolami prowadzonymi przez Komisję Europejską.

Granice uprawnień organów kontrolnych na podstawie wyroku ws. kabli elektrycznych

Wartym uwagi jest wyrok Trybunału Sprawiedliwości (dalej: „Trybunał” lub “TS”) z 16 lipca 2020 r.[4], który dotyczył sektora produkcji oraz dostawy podziemnych i podmorskich kabli elektrycznych. Wyrok wydano w związku z przeprowadzoną przez Komisję kontrolą, a dotyczył możliwości kopiowania w całości materiałów elektronicznych z nośników informacji (dysku twardego, poczty elektronicznej) pracowników kontrolowanego przedsiębiorstwa bez uprzedniej selekcji. W tej konkretnej sprawie chodziło o to, że materiał pozyskany na nośniki elektroniczne Komisji (zbiory korespondencji elektronicznej i kopia binarna twardego dysku komputera) został przez kontrolerów przewieziony do biur Komisji w Brukseli, w celu odseparowania dopiero tam plików istotnych dla sprawy. Zarówno to, jak i włączenie ich do akt w opieczętowanej kopercie odbyło w obecności pełnomocników przedsiębiorstwa. Kontrolowany podmiot kwestionował to, ale Trybunał orzekł, że nie narusza to praw przedsiębiorstwa. Jak wskazał Trybunał, dokonanie kopii dokumentów nie stanowi oddzielnego uprawnienia, a jest etapem pośrednim wykonywanej kontroli. Z uwagi na to prawa przedsiębiorstwa nie zostały, według TS, naruszone, jeśli po uprzednim skopiowaniu wszystkich danych i ich selekcji „przy ścisłym poszanowaniu prawa do obrony zainteresowanego przedsiębiorstwa”[5] kontrolujący włączą do akt sprawy tylko dokumenty uznane za mające znaczenie dla przedmiotu kontroli. Takie działanie Komisji znacząco wpływa na czas przeprowadzanej kontroli, co również powinno leżeć w interesie przedsiębiorstwa. Dzięki wykonaniu kopii dokumentów w całości, przedsiębiorstwo zdecydowanie wcześniej mogło „odzyskać” dostęp do danych oraz nośników stanowiących przedmiot kontroli.

Kwestią powiązaną, także kwestionowaną przez kontrolowanego, było przeprowadzenie przez KE czynności związanych z przeszukaniem materiału elektronicznego w biurach Komisji w Brukseli. Tam bowiem Komisja dokończyła selekcję materiałów elektronicznych skopiowanych podczas kontroli przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwo zakwestionowało zgodność takiej praktyki z dyspozycją art. 20 Rozporządzenia nr 1/2003, który uprawnia KE do przeprowadzenia kontroli w pomieszczeniach przedsiębiorstwa lub związku przedsiębiorstw. Wbrew tym zarzutom, Trybunał zarazem podkreślił, że KE może skorzystać z możliwości kontroli ksiąg i dokumentów dot. działalności przedsiębiorstwa kontrolowanego poza miejscem jego działalności, tylko gdy przemawiają za tym względy słuszności lub cel jakim jest uniknięcie nadmiernego ingerowania w funkcjonowanie przedsiębiorstwa[6]. W konsekwencji Trybunał oddalił w całości odwołanie od decyzji Komisji.

Pieczęcie oraz konsekwencje ich naruszenia

W sytuacji kontroli pomieszczeń przedsiębiorstw niebagatelną kwestią jest zachowanie w nienaruszonym stanie pieczęci zostawionych przez Inspektorów. Nakładanie „pieczęci” będących w praktyce specjalną taśmą, którą jest zabezpieczany dostęp do określonych pomieszczeń, ksiąg, czy rejestrów, jest jednym z uprawnień kontrolującego (art. 20 ust. 1 lit. d rozporządzenia 1/2003). Ma to na celu przede wszystkim zabezpieczenie przedmiotów podlegających kontroli przed ingerencją osób trzecich. Warto pamiętać, że pieczęcie powinny być nakładane co do zasady na nie dłużej niż 72 godziny[7], a ich naruszenie może wiązać się z karą grzywny do 1% całkowitego obrotu uzyskanego w poprzednim roku obrotowym przez przedsiębiorstwo. Z pewnością będą o tym pamiętać pracownicy spółki E.ON Energie AG, na którą za takie właśnie naruszenie nałożona została kara w wysokości 38 milionów euro[8]. W omawianej sprawie pracownicy Komisji zabezpieczyli kontrolowane pomieszczenie zaklejając taśmą (pieczęcią) drzwi prowadzące do niego. Następnego dnia okazało się, że stan pieczęci naklejonej na drzwi oraz powierzchnię framugi lokalu uległ zmianie. Komisja wydała w tym przedmiocie decyzję[9] stwierdzając, że spółka złamała co najmniej nieumyślnie pieczęć oraz nałożyła na kontrolowane przedsiębiorstwo grzywnę. Spółce nie pomogły argumenty o rzekomej niedopuszczalności stosowania pieczęci (powodem miał być upływ terminu jej ważności), obiektywnych warunkach mających wpłynąć na stan pieczęci (drganie drzwi), ingerencji osób trzecich (zastosowanie przez osobę sprzątającą środków chemicznych), czy nawet warunkach atmosferycznych (wilgotność powietrza). Żaden z podanych argumentów nie został jednak uznany przez organ antymonopolowy, Sąd oraz Trybunał. W konsekwencji organy odwoławcze nie zmniejszyły, ani nie uchyliły nałożonej przez Komisję kary.

Zmiana hasła oraz ingerencja w treść skrzynki mailowej podczas kontroli

Kolejnym zasługującym na uwagę orzeczeniem jest wyrok w sprawie kontroli w spółce Energetický a průmyslový holding a.s. oraz jej spółkach zależnych[10]. Podczas kontroli Inspektorzy przekazali dyrektorowi zarządzającemu spółki treść decyzji i notkę wyjaśniającą przyczyny kontroli. Ponadto zażądali, aby służby informatyczne zidentyfikowały oraz zablokowały adresy mailowe jego oraz trzech innych osób zajmujących główne pozycje w spółce, a następnie udzieliły wyłącznego dostępu do tych kont kontrolującym – aż do momentu zakończenia kontroli lub wyraźnej zgody udzielonej przez kontrolujących. Pomimo tych wytycznych na żądanie jednej z osób zarządzających informatycy zmienili na nowo hasło do jej skrzynki mailowej. Dzień później okazało się, że skrzynka ta została opróżniona.

Sąd w treści wyroku oparł się na odmowie poddania się kontroli przez przedsiębiorstwo ze względu na fakt, iż pomimo wskazówek organu konta e-mail wskazanych osób nie znalazły się wyłącznie w posiadaniu Inspektorów, a ich posiadacze mieli do nich dostęp podczas kontroli. Wynikało to z niepoinformowania właścicieli adresów mailowych przez upoważnioną do tego osobę, której zadaniem było zlecenie zablokowania kont oraz poinformowanie o tym m.in. ich posiadaczy[11]. Poza tym, osoby odpowiedzialne za blokadę kont pomimo instrukcji dot. udzielenia wyłącznego dostępu Inspektorom dokonały zmiany ustawień poczty, aby wiadomości były przekierowywane na serwer jednej ze spółek zależnych.

Spółki skarżące próbowały uzasadniać zdarzenia uznane przez KE za naruszenie brakiem dochowania należytej staranności przez pracowników Komisji. Konkretnie wskazywano na naruszenie prawa do obrony poprzez niewłaściwe poinformowanie zainteresowanych osób o zakresie ich obowiązków oraz konsekwencjach ich naruszenia. Te argumenty nie zostały jednak przez Sąd uwzględnione. Sąd uznał za dowiedzione, że wszelkie istotne informacje zostały kontrolowanym przekazane przy doręczeniu decyzji w sprawie kontroli i noty wyjaśniającej osobom uprawnionym do reprezentowania przedsiębiorstwa. Decyzja ta zawierała w szczególności zakres uprawnień urzędników upoważnionych do przeprowadzenia kontroli, środki jakimi dysponują i obowiązki spoczywające na personelu przedsiębiorstwa, a także sankcje grożące w przypadku utrudnień oraz możliwość i przesłanki zaskarżenia[12]. Sąd podkreślił, że skoro ww. dokumenty zostały prawidłowo doręczone, to do przedsiębiorstwa należało podjęcie wszelkich koniecznych środków dla celów zapewnienia wykonania żądań KE w zakresie zablokowania kont mejlowych[13].

Zakaz fishing expeditions, a wyrok Trybunału w sprawie C‑583/13 P

Fishing expeditions są to kontrole przeprowadzane bez zasadnej podstawy prawnej lub faktycznej. Polegają one na „badaniu” potencjalnego naruszenia opierając się jedynie na podejrzeniach organu[14]. Takie działania organów mogą wpływać negatywnie na pozycję przedsiębiorstwa poprzez nadużycie swoich uprawnień przez kontrolujących. Nadużycie przez Komisję uprawnień poprzez nadmierną ingerencję w prawa przedsiębiorstwa stanowiło przedmiot analizy sądowej w sprawie kontroli Deutsche Bahn AG oraz jej spółek zależnych.

Wyrok Trybunału dotyczył trzech zaskarżonych decyzji, przedmiotem których było przeprowadzenie kontroli Deutsche Bahn AG oraz spółek od niej zależnych[15]. W treści orzeczenia szerzej omówiona została kwestia możliwości przeprowadzenia kontroli w zakresie wykraczającym poza przedmiot kontroli. Trybunał odniósł się do specyficznej sytuacji faktycznej, w której podczas pierwszej kontroli urzędnicy KE mieli wiedzę o możliwych naruszeniach nie objętych formalnie przedmiotem kontroli i poszukiwali u kontrolowanego przedsiębiorstwa materiałów w tym zakresie. W wyniku zaś tych działań KE następnie wydała kolejne decyzje o kontroli w zakresie tych nowych potencjalnych naruszeń, których potwierdzenie KE uzyskała w trakcie pierwszej kontroli.

Rozstrzygając tę sprawę TS wziął pod uwagę, że obowiązkiem Komisji w przypadku kontroli jest jej uzasadnienie oraz wymóg prawidłowego wskazania przedmiotu kontroli. W związku z tym upoważnieni do kontroli mogą poszukiwać jedynie dokumentów zgodnych z przedmiotem kontroli, a informacje zebrane w trakcie kontroli KE może wykorzystać tylko do celów zgodnym z zakresem decyzji nakazującej przeprowadzenie kontroli[16]. Trybunał uznał zarazem, że w przypadku, gdy przed rozpoczęciem kontroli Komisja otrzyma informację o potencjalnym naruszeniu, które nie mieści się w zakresie kontroli, wtedy powinna zmodyfikować treść decyzji oraz uzasadnienia, aby objąć również te informacje jej zakresem. W innym razie KE nie powinna dzielić się tymi informacjami z upoważnionymi do kontroli pracownikami, zaś pracownicy ci nie powinni poszukiwać dowodów tego innego naruszenia.

Ponieważ w rozpatrywanej przez TS sprawie urzędnicy Komisji zajęli w ramach pierwszej z kontroli dokumenty, które nie znajdowały się w jej przedmiotowym zakresie, zostało to dotknięte nieprawidłowością[17]. Ponadto, skoro kolejne kontrole KE mogły opierać się na informacjach zebranych podczas pierwszej kontroli sprzecznie z prawem, mogło to wpłynąć również na ich zgodność z prawem[18].

Niezalenie od tego TS wskazał, że przypadkowo znalezione dokumenty nie stanowią bezwzględnej podstawy zakazu wszczęcia postępowania, jednak należy interpretować to znaczenie bardzo wąsko, a więc tylko w zakresie dokumentów znalezionych zupełnie przypadkowo[19].

Podsumowanie

Bogate doświadczenia Komisji Europejskiej pozwalają nam dostrzec wiele szczegółowych zasad kontroli prowadzonej na podstawie unijnego prawa konkurencji. Orzecznictwo pokazuje nam przede wszystkim jak ważna jest współpraca pomiędzy kontrolowanymi a osobami reprezentującymi organ antymonopolowy. Nieprzestrzeganie obowiązków spoczywających na przeszukiwanych może wiązać się z wysokimi karami, jak w przypadku naruszonej pieczęci w sprawie E.ON Energie AG, czy w sprawie zmian w dokonanych w czasie trwania kontroli na kontach poczty elektronicznej (do których dostęp miał zostać udzielony wyłącznie Inspektorom). Kluczowe znaczenie powinno mieć dla przedsiębiorstw właściwe przygotowanie się do kontroli oraz właściwego zachowania się podczas niej przez kontrolowanych. O głównych zasadach, uprawnieniach oraz obowiązkach podczas przeprowadzania kontroli przeprowadzanych przez UOKiK mogą się Państwo dowiedzieć m.in. z serii artykułów autorstwa mec. Doroty Podsiedzik-Malec opublikowanych na naszej stronie internetowej hansberrytomkiel.com oraz stronie naszej kancelarii na platformie LinkedIn.

Przypisy:

[1] Wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE, C 326 z 26.10.2012 r., s. 1.

[2] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu (Dz. U. UE. L. z 2003 r. Nr 1, str. 1 z późn. zm.), (dalej: “Rozporządzenie nr 1/2003”)

[3] Art. 20 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu (Dz. U. UE. L. z 2003 r. Nr 1, str. 1 z późn. zm.).

[4] Wyrok TS z 16.07.2020 r. w sprawie C-606/18 P, Nexans France SAS, Nexans SA przeciwko Komisji Europejskiej, EU:C:2020:571.

[5] Pkt 64 wyroku C-606/18 P.

[6] Pkt 87 wyroku C-606/18 P.

[7] Pkt 25 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu (Dz. U. UE. L. z 2003 r. Nr 1, str. 1 z późn. zm.).

[8] Wyrok TS z 22.11.2012 r. w sprawie C-89/11 P, E.ON Energie AG przeciwko Komisji Europejskiej, EU:C:2012:738.

[9] Decyzja Komisji z dnia 30.10.2008 r. w sprawie C(2008) 377 wersja ostateczna, COMP/B-1/39.326 — E.ON Energie AG.

[10] Wyrok Sądu z 26.11.2014 r. w sprawie T-272/12, Energetický a průmyslový holding a.s., EP Investment Advisors s.r.o. przeciwko Komisji Europejskiej, EU:T:2014:995.

[11] Pkt 43-45 Wyroku Sądu z 26.11.2014 r. w sprawie C-272/12, Energetický a průmyslový holding a.s., EP Investment Advisors s.r.o. przeciwko Komisji Europejskiej, EU:T:2014:995.

[12] Pkt 75 wyroku T-272/12.

[13] Pkt 78 wyroku T-272/12.

[14] M. Michałek-Gervais, Granice zakresu uprawnień kontrolnych Komisji Europejskiej w świetle najnowszego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, internetowy Kwartalnik Antymonopolowy i Regulacyjny 2015, nr 8(4), s. 28.

https://ikar.wz.uw.edu.pl/archiwalne-2012-2016/12-2015/25-numer-8-4-seria-antymonopolowa.html

[15] Wyrok TS z 18.06.2015 r. w sprawie C-583/13 P, Deutsche Bahn AG i inni przeciwko Komisji Europejskiej, EU:C:2015:404.

[16] Pkt 57 i 60 wyroku C-583/13 P.

[17] Pkt 66 wyroku C-583/13 P.

[18] Pkt 65 wyroku C-583/13 P.

[19] Pkt 59 wyroku C-583/13 P.