Już ponad siedem lat obowiązują polskie przepisy o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi. Przyjęciu pierwszej w Polsce ustawy dotyczącej tych kwestii – ustawy z 15.12.2016 r.[1], towarzyszył cel „aby nieprawidłowe relacje handlowe nie wpływały negatywnie na bezpieczeństwo żywnościowe Polski”[2]. Kilka lat później ustawę tę zastąpiono kolejną, do teraz obowiązującą ustawą z 17.11.2021 r.[3], przyjętą w celu wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/633[4]. Od początku uregulowania w polskim prawie przeciwdziałania nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej Prezes UOKiK wydał decyzje w ponad dwudziestu sprawach nieuczciwego wykorzystywania przewagi kontraktowej. Czasami stwierdzał naruszenie nakładając kary pieniężne. Czasami godził się na polubowne zakończenie sprawy decyzją zobowiązującą. Z tego artykułu można dowiedzieć się jaka jest tendencja w tym zakresie, tj. ile kija a ile marchewki jest w stosowanej przez Prezesa UOKiK metodzie na przeciwdziałanie nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej.

Wstęp

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) w interesie publicznym chroni uczciwość relacji handlowych w łańcuchu żywnościowym broniąc słabszych uczestników obrotu. Przepisy ustawy z 17.11.2021 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi (dalej: Ustawa o przewadze kontraktowej) dają mu prawo do oceny praktyk stosowanych w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi przez silniejsze strony umów (dostawców lub dystrybutorów), mające wobec swoich kontrahentów „przewagę kontraktową”[1].

Podobnie jak w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów[2] (w sprawach praktyk ograniczających konkurencję, ochrony zbiorowych interesów konsumentów oraz przeciwdziałania stosowaniu niedozwolonych postanowień wzorców umów), także w sprawach przewagi kontraktowej Prezes UOKiK prowadzi postępowania administracyjne, w których wyniku może – gdy potwierdzą się zarzuty – stwierdzić naruszenie[3] oraz nałożyć karę pieniężną[4] albo zakończyć sprawę polubownie, wydając decyzję zobowiązującą przedsiębiorcę do podjęcia lub zaniechania określonych działań w celu zaprzestania naruszeń lub usunięcia ich skutków, bez stwierdzania naruszenia i bez sankcji finansowych (decyzja zobowiązująca)[5].

Wymienione sposoby zakończenia postępowania w sprawie nieuczciwego wykorzystywania przewagi kontraktowej bardzo przypominają rozwiązania znane z ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Widoczna na pierwszy rzut oka różnica dotyczy natomiast maksymalnego pułapu kar pieniężnych, jakie za naruszenie ww. zakazów może nałożyć Prezes UOKiK. O ile w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów na przedsiębiorcę może być nałożona kara „w wysokości nie większej niż 10% obrotu osiągniętego w roku obrotowym poprzedzającym rok nałożenia kary”[6]. Natomiast za choćby nieumyślnie dopuszczenie się naruszenia zakazu nieuczciwego wykorzystywania przewagi kontraktowej Prezes UOKiK może nałożyć na dostawcę albo nabywcę karę pieniężną w wysokości nie większej niż 3% obrotu osiągniętego w roku obrotowym poprzedzającym rok nałożenia kary[7].

Czy można mówić o jakiejś wyraźnej tendencji w zakresie środków stosownych przez Prezesa UOKiK w celu przeciwdziałania nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej? Czy częściej są stosowane decyzje zobowiązujące, czy kary pieniężne?

Zobowiązania i kary, czyli decyzje rok po roku

Odpowiedź na postawione pytanie może dać tylko prześledzenie decyzji wydawanych przez Prezesa UOKiK w sprawach z zakresu przewagi kontraktowej. Od początku tej regulacji w Polsce ogłoszono wydanie dwudziestu jeden decyzji kończących postępowania w sprawie nieuczciwego wykorzystywania przewagi kontraktowej[8]. Wśród nich Prezes UOKiK wydał dwanaście decyzji zobowiązujących. Natomiast w dziewięciu sprawach stwierdzono naruszenie zakazu nieuczciwego wykorzystywania przewagi kontraktowej, nakładając na przedsiębiorców kary pieniężne.

Rok po roku, począwszy od pierwszej wydanej w 2018 roku decyzji w sprawie przewagi kontraktowej, praktyka Prezesa UOKiK wyglądała następująco:

• pierwszą w historii decyzją Prezesa UOKiK w sprawie nieuczciwego wykorzystywania przewagi kontraktowej była wydana w 2018 r. decyzja zobowiązująca (decyzja nr RBG-3/2018 „Cykoria”);
• w 2019 r. Prezes UOKiK wydał w sumie pięć decyzji, spośród których cztery miały charakter zobowiązujący (decyzje nr RBG-14/2019 „Rauch Polska”; nr RBG-7/2019 „Südzucker Polska”; nr RBG-9/2019 „Döhler”; nr RBG-11/2019 „Real”), a mocą jednej stwierdzono naruszenie i nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną (decyzja nr RBG-15/2019 „T.B. Fruit Polska”);
• w 2020 r. wydano dwie decyzje stwierdzające naruszenie zakazu nieuczciwego wykorzystywania przewagi kontraktowej i nakładające kary pieniężne (decyzje nr RBG-13/2020 „Jeronimo Martins Polska”, nr RBG-11/2020 „Appol”)[9];
• rok 2021 to jedna decyzja przyjmująca zobowiązania (decyzja nr RPZ-7/2021 „SCA PR POLSKA”) i dwie decyzje z karami pieniężnymi (nr RBG-3/2021 „Eurocash S.A.” i nr RBG-4/2021 „Kaufland Polska Markety”);
• w 2022 r. nałożono na przedsiębiorców kary pieniężne w trzech postępowaniach dotyczących nieuczciwego wykorzystywania przewagi kontraktowej (decyzje RBG-14/2022 „Agri Plus”, nr RBG-9/2022 „PolishAgri”, nr RBG-2/2022 „Cefetra Polska”);
• w 2023 r. przyjęte zostały zobowiązania w pięciu sprawach (decyzje nr DPK-1/2023 „SCA PR POLSKA”; nr RBG-5/2023 „Pfeifer & Langen Polska”; nr RBG-4/2023 „Spółdzielnia Mleczarska „Mlekpol”; nr RBG-14/2023 „Agri Plus”; nr RBG-15/2023 „Agrifirm Polska”), a w jednej sprawie stwierdzono naruszenie i nałożono karę pieniężną (decyzja nr RBG-12/2023 „AUCHAN POLSKA”);
• w bieżącym roku 2024 upubliczniona została dotąd jedna decyzja z rozpatrywanego zakresu i ma ona charakter zobowiązujący (decyzja nr DPK-1/2024 „Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w Kole”)[10].

Kary pieniężne biją rekordy

Z powyższego zestawienia wynika, że statystycznie rzecz ujmując w sprawach przewagi kontraktowej Prezes UOKiK wydaje się skłonny do polubownego finalizowania spraw poprzez akceptację zobowiązań przedsiębiorcy. W końcu większość postępowań zakończyło się w ten sposób. Ciekawe jest jednak również to, że w sprawach zakończonych stwierdzeniem naruszenia zakazu, kary pieniężne mają naprawdę znaczącą wysokość. Biją rekordy nie tylko pod względem kwoty. Niejednokrotnie zbliżają się też do maksymalnego ustawowego pułapu 3% rocznego obrotu.

Pierwszą karę pieniężną za nieuczciwe wykorzystywanie przewagi kontraktowej Prezes UOKiK nałożył w roku 2019. Jej wysokość wyniosła 8 336 319 zł, a podstawą nałożenia było nieuzasadnione wydłużanie przez producenta koncentratu jabłkowego terminów zapłaty dostawcom za dostarczone owoce (decyzja nr RBG-15/2019 „T.B. Fruit Polska”). Była to kara w maksymalnej wysokości jaką Prezes UOKiK mógł nałożyć zgodnie z obowiązującymi przepisami (3% obrotu osiągniętego w roku obrotowym poprzedzającym rok nałożenia kary[11]).

W roku 2020 za nieuczciwe wykorzystywanie przewagi kontraktowej ukarano dwóch przedsiębiorców[12].

• karę pieniężną w wysokości 381.476,56 zł nałożono za pobieranie od dostawców produktów rolnych lub spożywczych środków pieniężnych w postaci udzielanych przez tych dostawców rabatów na podstawie zawieranych na koniec okresu rozliczeniowego porozumień bez uzgodnienia przed rozpoczęciem danego okresu rozliczeniowego wysokości tych rabatów oraz warunków ich przyznania (decyzja nr RBG-13/2020 „Jeronimo Martins Polska”). Kara stanowiła 43,3% kary maksymalnej (1,3% rocznego obrotu przedsiębiorcy),
• w innej sprawie nałożono karę pieniężną w wysokości 1 672 416,53 zł za nieuzasadnione wydłużanie dostawcom owoców i warzyw terminów płatności za dostarczone towary (decyzja nr RBG-11/2020 „Appol”). Kara stanowiła 80% kary maksymalnej (2,4% rocznego obrotu ukaranego przedsiębiorcy).

W decyzjach z roku 2021 nałożono na przedsiębiorców następujące kary pieniężne:

• kara pieniężna w wysokości 76 019 901,23 zł za wymaganie od dostawców produktów rolnych i spożywczych ponoszenia dodatkowych opłat za usługi, które albo nie były wykonywane na ich rzecz albo były wykonywane, ale o ich realizacji, kosztach i rezultatach, dostawcy nie byli informowani (decyzja nr RBG-3/2021 „Eurocash S.A.”). Kara stanowiła 0,47% rocznego obrotu przedsiębiorcy oraz 15,60% kary maksymalnej,
• dwie kary pieniężne w łącznej wysokości 123 992 814,40 zł za dwie praktyki polegające na określaniu warunków współpracy z dostawcami produktów rolnych i spożywczych, w tym rabatów, już po rozpoczęciu okresu umownego oraz na pobieraniu od tych dostawców środków pieniężnych w postaci rabatów na podstawie porozumień zawieranych po zakończeniu okresu rozliczeniowego, a bez ich uzgodnienia przed tym okresem (decyzja nr RBG-4/2021 „Kaufland Polska Markety”). Kara za pierwszą praktykę stanowiła 0,48 % obrotu przedsiębiorcy (16% kary maksymalnej), zaś kara za drugą praktykę: 0,64% obrotu, a zarazem 21% kary maksymalnej.

W wydanych w 2022 roku decyzjach stwierdzających naruszenie nałożono na przedsiębiorców następujące kary pieniężne:

• kara pieniężna w wysokości 68 468 886,20 zł za naruszenie polegające na zobowiązywaniu dostawców trzody chlewnej do przekazywania karanej spółce określonych środków uzyskiwanych przez tych dostawców w ramach pomocy publicznej (decyzja nr RBG-14/2022 „Agri Plus”). Kara stanowiła 2,86% rocznego obrotu przedsiębiorcy oraz 95,33% kary maksymalnej,
• kara pieniężna w wysokości 327 472, 22 zł za naruszenie polegające na zobowiązaniu dostawców (producentów rolnych) do zakupu zbóż lub rzepaku, zapłaty kar umownych, pokrycia różnicy między wartością produktów nabytych zastępczo przez Spółkę a wartością niedostarczonych produktów rolnych, w wysokości przewyższającej uiszczoną przez dostawców karę umowną, w przypadku zaistnienia okoliczności od nich niezależnych, w tym o charakterze siły wyższej, uniemożliwiających dostarczenie produktów w umówionej ilości lub jakości (decyzja nr RBG-9/2022 „PolishAgri”)[13],
• kara pieniężna w wysokości 2 070 557,26 zł za to, że przedsiębiorca wymagał, aby rolnicy dostarczyli całość zakontraktowanych dostaw, nawet gdy realizację tego zobowiązania uniemożliwiły przypadki siły wyższej niezależne od dostawcy np. susza (decyzja nr RBG-2/2022 „Cefetra Polska”)[14].

W jedynej wydanej w 2023 roku decyzji stwierdzającej naruszenie nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 87 232 571,40 zł za naruszenie, za jakie uznano pobieranie od dostawców produktów rolnych i spożywczych opłaty za czynności związane z transportem produktów z magazynów centralnych do poszczególnych sklepów sieci Auchan (decyzja nr RBG-12/2023 „AUCHAN POLSKA”)[15]. Kara stanowiła 0,78% rocznego obrotu przedsiębiorcy oraz 26% kary maksymalnej.

Z informacji publicznie dostępnych[16] nie wynika, aby Prezes UOKiK zdążył już wydać w 2024 roku jakąkolwiek decyzję stwierdzającą naruszenie i nakładającą karę pieniężną.

Podsumowanie

Po kilku latach egzekwowania przez Prezesa UOKiK regulacji dotyczącej przeciwdziałania nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej sformułować następujące obserwacje dotyczących polityki decyzyjnej organu ochrony konkurencji.

Po pierwsze, na tle innych typów rozpatrywanych spraw Prezes UOKiK wydaje się dość skłonny do wydawania decyzji zobowiązujących, bardziej niż w przypadku innych kategorii spraw. Większość sfinalizowanych w analizowanym okresie postępowań w sprawie przewagi kontraktowej zakończyło się przyjęciem zobowiązania przedsiębiorcy. Tymczasem w sprawach antymonopolowych zobowiązania są raczej wyjątkiem[17]. W sprawach konsumenckich jest ich więcej, ale nadal nie stanowią aż tak istotnego odsetka decyzji[18].

Po drugie, w sprawach, które nie zakończyły się zobowiązaniem, Prezes UOKiK nakładał kary pieniężne w znacznej wysokości, przekraczające najwyższe kary nałożone w innych kategoriach spraw. Kwotowo najwyższa kara za nieuczciwe wykorzystywanie przewagi kontraktowej wyniosła 723.381.476,56 zł (decyzja nr RBG-13/2020 „Jeronimo Martins Polska”). To więcej niż najwyższe kary za nadużywanie pozycji dominującej (ponad 206 mln zł na Allegro Sp. z o.o., decyzja nr DOK-3/2022), porozumienia ograniczające konkurencję (ponad 411 mln zł nałożone na łącznie sześciu uczestników kartelu producentów cementu, decyzja nr DOK-7/2009) czy naruszenie zbiorowych interesów konsumentów (ponad 160 mln zł na Jeronimo Martins Polska, decyzja nr RBG-3/2023). Wyższa była tylko kara ponad 29 mld zł dla Gazpromu za koncentrację bez zgody Prezesa UOKiK (decyzja nr DKK-178/2020), w międzyczasie uchylona przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów[19].

Powyższe ma miejsce pomimo że maksymalny ustawowy limit kar jest w sprawach przewagi kontraktowej znacznie niższy niż w sprawach praktyk ograniczających konkurencję czy naruszeniu zbiorowych interesów konsumentów (3% zamiast 10% rocznego obrotu). Jednak Prezes UOKiK regularnie nakłada kary w wymiarze kilkudziesięciu procent kary maksymalnej (95,33% kary maksymalnej w decyzji nr RBG-14/2022 „Agri Plus”; 80% kary maksymalnej w decyzji nr RBG-11/2020 „Appol”; 43,3% kary maksymalnej w decyzji nr RBG-13/2020 „Jeronimo Martins Polska”; 26% kary maksymalnej w decyzji nr RBG-12/2023 „AUCHAN POLSKA”; 21% kary maksymalnej w decyzji nr RBG-4/2021 „Kaufland Polska Markety”). Nie ulega wątpliwości, że Prezes UOKiK uznał nieuczciwe wykorzystywanie przewagi kontraktowej za zasługujące na wysokie kary, również w relacji do kary maksymalnej. Na ostateczną ocenę przez sądy spraw opisanych w artykule wciąż jednak czekamy.

Przypisy

[1] Przewaga kontraktowa występuje w przypadku znaczącej dysproporcji w potencjale ekonomicznym nabywcy względem dostawcy albo na odwrót (szerzej, art. 7 Ustawy o przewadze kontraktowej).

[2] Ustawa z 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 594).

[3] Prezes UOKiK wydaje decyzję o uznaniu praktyki za praktykę nieuczciwie wykorzystującą przewagę kontraktową, jeżeli stwierdzi naruszenie zakazu (art. 31 ust. 1 Ustawy o przewadze kontraktowej), a jeżeli do czasu wydania decyzji nie zaniechano stosowania praktyki – nakazuje także zaniechanie stosowania praktyki (art. 31 ust. 2).

[4] Art. 42 Ustawy o przewadze kontraktowej.

[5] Art. 32 Ustawy o przewadze kontraktowej.

[6] Kara taka może być nałożona za naruszenie zakazu praktyk ograniczających konkurencję, dokonanie koncentracji bez zgody Prezesa UOKiK, naruszenie zakazu stosowania niedozwolonych postanowień umownych oraz naruszenie zakazu stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (art. 106 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów).

[7] Art. 42 ust. 1 Ustawy o przewadze kontraktowej.

[8] Uwzględniłem dane za okres do 31.08.2024 r. na podstawie sprawozdań z działalności UOKiK oraz informacji na stronie internetowej UOKiK.

[9] Wydano jeszcze decyzje za nieudzielenie informacji: nr RBG-4/2020 „Grupa Producentów Owoców i Warzyw „EUROSAD”; nr RLU-3/2020 „Hortino Zakład Przetwórstwa Owocowo-Warzywnego Leżajsk”; nr RBG-3/2020 „P.P.H.U. Dan-Pal”.

[10] Artykuł na stronie UOKiK pt. „Prezes UOKiK zobowiązał OSM Koło do zmiany praktyk”, https://uokik.gov.pl/prezes-uokik-zobowiazal-osm-kolo-do-zmiany-praktyk

[11] Art. 33 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z 15.12.2016 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 1213).

[12] Poza tym Prezes UOKiK wydał trzy decyzje z karami za nieudzielenie informacji w postępowaniach dotyczących wykorzystywanie przewagi kontraktowej: decyzje nr RLU-3/2020, nr RBG-4/2020 i nr RBG-3/2020.

[13] W jawnej wersji decyzji nie podano, jaki procent obrotu przedsiębiorcy stanowi kara.

[14] W jawnej wersji decyzji nie podano, jaki procent obrotu przedsiębiorcy stanowi kara.

[15] Artykuł na stronie UOKiK pt. „Prezes UOKiK nałożył ponad 87 mln zł na Auchan Polska”; https://uokik.gov.pl/prezes-uokik-nalozyl-ponad-87-mln-zl-na-auchan-polska

[16] Uwzględniłem dane za okres do 31.08.2024 r.

[17] W 2022 r. – brak takich decyzji; w 2021 r. – 2 decyzje zobowiązujące na 13 wszystkich decyzji, w 2020 r. – 1 na 15 decyzji.

[18] Biorąc pod uwagę łącznie sprawy dotyczące zbiorowych interesów konsumentów i stosowania niedozwolonych klauzul we wzorcach umownych: w 2022 r. – 13 decyzji zobowiązujących na 58 wszystkich decyzji; w 2021 r. – 15 na 59 decyzji; 2020 r. – 14 na 76 decyzji.

[19] Wyrok SOKiK z 21.11.2022 r. (XVII AmA 11/21).